引言

上海是我国科技创新的先行者，一方面正加快建设具有全球影响力的科技创新中心，另一方面正处于由投资驱动向创新驱动的转型关键期，肩负“率先转变经济发展方式”的历史重大使命，同时也面临着制约科技创新的体制机制障碍。法律作为规则之治的重要载体，对加快科技发展、提升创新效率具有不可或缺的重要意义。科技活动的决策、计划、部署、实施、验收等一系列管理环节要实现长期可持续发展，离不开法律的保驾护航。从这个角度而言，梳理科技创新法律的制定演变进程，分析政策间的协同效应，聚焦政策制定主体和政策对象着眼点，细化政策主题的年度分布具有非常重要的理论价值和实践意义。对此，有必要系统收集整理国家和上海市已出台的重要创新法律政策，量化分析研究。本文收集检索了1980～2015年中央政府和上海市地方政府出台的科技创新政策，以内容分析法为研究视角，量化评估政策主体、政策主题和政策作用等相关内容，剖析制约上海市科技创新的法律障碍和现实问题，以期为上海建设具有全球影响力的科技创新中心提供数据支撑。

一 研究框架

（一）分析思路

我们在前期研究的基础上，选取科技创新的相关政策，构建“层级—内容—工具”的政策分析框架（见图1）。在此基础上，研读政策的关键性信息，绘制政策文本编码表，从而对政策历史演进、政策层级、政策主体及政策工具等展开系统而深入的研究。

图1 科技创新法律保障政策的分析框架

（二）数据采集

我们主要通过以下两种方式收集政策文本：①中央人民政府门户网站（“中国政府网”）。此网站的“政策法规解读”板块对政策文本进行了细致而全面的解读，为课题分析和阐释政策文本要义提供了非常好的平台。②北大法律信息网—法律法规数据库（“北大法宝”）。此数据库是我国成立最早、信息最全面的法律信息检索平台，迄今为止已经收集整理了20余万件法律文本，这为课题调研的全面性提供坚实保障。

通过上述两个平台，课题组检索了1980～2015年属于科技政策群的294份文件，为了保证检索工作的完整性和针对性，本文按照以下原则对政策文本进行整理：①与上海市的科技创新工作密切相关；②政策形式为法律、行政法规、部门规章、规范性文件、司法解释、地方性法规和地方政府规章，不包括上海市区县层级的科技创新政策文件。通过上述方法对政策文本进行厘清，最终选择上海市科技创新政策研究样本共计217份，并对这217条政策文本进行编号，如表1所示。

表1 科技政策群政策文本一览

（三）政策文本内容分析

课题组编制了政策文本编码表，其主要包括基本信息、政策层级、政策主体、政策关键词、政策工具等相关内容，详见表2。在此基础上，将217条政策文本信息抽取出来填入表2中，从而将质性的政策文本信息转化为半结构化数据。

表2 政策文本编码

二 研究过程

（一）时间维度分析

根据科技政策发文量的年度数据分布折线图（见图2），从时间序列的角度，我们可将科技创新政策文件的发布时间概括为三个时期。

图2 科技政策文件数量的年度分布

1.1980～1990年为初始发展期

这一时期中国政府已经充分认识到科技为经济社会发展所带来的积极影响，将科技政策的重要目标调整为推动社会科学发展与进步，提升社会公众幸福指数。这一时期发布的科技政策文件数为52件，占总量的23.9%，整体上文件发布数量呈现较大程度的增长趋势，国家创新政策在这一时期也得到了全面发展。

2.1991～1995年为震荡下挫期

20世纪90年代初，由于粗放式经济增长方式无法可持续推动我国经济社会发展，以及国际社会对我国经济增长方式的关切，中国政府对人口、资源、环境等领域的科技发展日益重视，看重追求经济发展和GDP增长的科技政策数量呈现震荡下挫态势，这一时期发布的科技政策文件数为36件，占总量的16.6%，社会发展中科技工作进入一个新的阶段。

3.1996～2015年为波动发展期

这一时期发布的文件数为129件，占总量的59.4%，政策发布总量较大，并呈现较为明显的波动发展趋势。需要指出的是，中央政府关于国民经济和社会发展规划的制定周期是五年，然后各地及各委办局根据国家规划制定出本部门/地域的实施办法或操作细则。从这个角度而言，五年计划制定初期出台的科技政策，往往比之后几年出台的政策要多且密集。2008年