一 城市管理创新的基本内涵及重大背景

（一）城市管理的基本内涵

城市管理是以城市基本信息流为基础，围绕城市发展及运行开展的决策引导、服务协调、规范经营行为。城市管理过程涉及决策、计划、组织、指挥等多方面，需要在政府、市场、社会的互动中实现，在管理手段和方法上，可以采用法律、经济、行政、技术等单独使用或协同并用。国内外城市管理的经验表明，高效能的城市管理可以促进城市可持续发展。

当前，上海城市发展正处于经济发展新常态期、创新功能全面深化期、产业结构转型突破期、社会发展的转型期、城市形态明显提升期，其城市管理创新的基本内涵应体现为，新的发展形势下，创新思路、转变模式，以十八大、十八届三中全会、十八届四中全会要求为目标，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、综合施策，运用科学化、现代化治理手段，精细化的管理面域，综合化的管理方式，协同化的管理合力，监督评价激励约束化措施的有效落实，维护和实现城市和谐稳定、市场活力有序、人民幸福安康。

（二）上海城市管理创新的重大背景

1.经济发展进入新常态

将“新常态”提法及背后的政策含义描述为中国经济发展阶段性特征，在政策层面及学界已经达成高度共识。这一共识可总结为，经济增长速度进入中高速稳定增长阶段，经济发展阶段正向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化。经济运行新特征、新规律，意味着与经济发展相关联的诸多领域都将面临崭新的探索，城市管理也蕴含其中。如新常态下城市如何包容性发展、如何激发市场主体活力、如何排查化解社会矛盾的复杂性、如何有效防范经济非高速增长阶段侵财性犯罪高发态势等，面对这些问题，传统的城市管理方法和管理方式将难以应对，需要通过创新管理体制机制、创新管理方法手段、提升管理能力水平以应对挑战。为此，城市管理者应主动适应经济运行新特征、新规律、新要求，妥善处理好经济发展与民生改善、城市建设和管理与经济发展、城市各种非合理化非合法化矛盾纠纷排查化解与城市运行安定有序之间的关系，为城市发展创造稳定的经济效益、社会效益、环境效益及其协调发展所产生的综合效益。

2.社会发展动态化、复杂化

自改革开放特别是20世纪90年代以来，上海抓住世界产业梯度转移和国家沿海城市开发开放战略两大机遇，大力推进了工业化、城市化发展。作为改革开放的试验田，大量的就业机会和城市快速发展的引致效应等，使上海吸引了大量外来人口迁入。统计数据显示，2014年末，上海常住人口总数达2400多万人，其中，外来人口总量接近960多万人。外来人口的大量迁入为上海经济做出突出贡献的同时，也成为影响城市治安的主要因素。近年，在抓获的违法犯罪嫌疑人中，外来人口所占比例基本保持在80%以上，而且大部分涉及违法犯罪。数据显示，2013年末，中国的城镇化率已经达到55%。党中央国务院近年出台了系列政策，大力推进城镇化发展，我国目前有13亿多人口，意味着城镇化率每提高1个百分点，就有1300多万人口从农村流入城市。而无论是就业还是城市资源，上海都有着明显的优势，外来人口大量迁入的趋势短时间不会改变。

社会的空前变革使得城市管理的对象、范围、体制发生根本变化。新社会组织、新经济组织大量涌现，传统的单位人成为社会人，公民自由度加大，独立性和对抗性增强。同时，由社会转型带来社会主体、社会资源以及社会规范的多元变化，使得传统的行政管理、城市治理模式和方法弱化，权威力量的社会控制能力降低。

此外，社会转型过程中我国社会发展呈现官僚、精英、富裕、弱势等层级明显，并且不断固化的特征。由于改革红利在各阶层并没有达到均质均享，各阶层收入差距、贫富差距拉大，医疗、教育等社会公共需求保障水平不均衡，加之还存在优势阶层抱团化倾向，利益格局的失衡带来社会不满、不信任、隔阂与日俱增，导致仇富、仇腐心理的出现等，社会动荡的风险增加，显相化为群体性事件和医患关系、干群关系、警民关系、劳资关系紧张等。社会发展的动态化、复杂化需要城市管理者深谋远虑，加强和创新城市管理。

3.党的十八大、十八届三中全会、十八届四中全会对创新城市管理提出了系列要求

党和国家一直高度重视城市管理问题，将其列为