一 导言

1978年，中国走上改革开放道路的时候，农村有2.5亿贫困人口，贫困发生率为30.7%。这些贫困人口大部分分布在秦岭大巴山区等集中连片的特殊类型困难地区。20世纪80年代中期以后，中国改革开放的重点转向了城市，以城市为中心的工业化和市场化进程不断深入，以对外贸易为支柱的外向型经济快速增长。在市场机制的作用下，城乡之间、沿海与内地之间的经济差距拉大，“三农”问题逐渐凸显出来，经济增长对减缓贫困的作用日趋衰减，特殊类型困难地区特别是中西部特殊类型困难地区与其他地区的差距扩大了，发展不平衡问题渐趋严重^[1]。

进入21世纪以后，区域发展不平衡问题不仅成为中国农村绝对贫困和相对贫困（贫富分化）的重要原因，构成反贫困工作的巨大挑战；而且影响国民经济的长期平稳发展和经济结构的合理化，影响社会稳定和安全。特别是2008年以来，中国的经济社会发展格局已经产生了很大的变化，发展战略也有了很大调整，特殊类型困难地区的连片开发显得越来越重要，成为完善国家扶贫战略和政策体系的一个焦点。第一，国家经济实力显著增强，财政收入总额巨大，政府完全有财力对特殊类型困难地区进行大规模连片开发。第二，市场经济深入发展，开辟国内市场特别是中西部市场已经成为中国经济持续稳定发展的迫切需要，由美国次贷危机所引发、2008年以来波及全球的金融危机更强化了这种需要，加大对贫困地区的投资成为中国经济发展的内在要求。第三，阶层收入差距和区域经济发展差距是构建社会主义和谐社会的根本障碍，加强对贫困地区的扶持已成为贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的应有之义。第四，特殊类型困难地区的贫困人口数量多，贫困程度深，减贫难度大，这类地区的扶贫开发直接决定着全国扶贫开发工作的成效^[2]。

2011年5月，中共中央、国务院颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》，正式提出将中西部14个集中连片特殊困难地区（简称“连片特困地区”）作为新一轮扶贫攻坚的主战场。根据新《纲要》精神，今后十年要集中实施一批民生工程，着力解决制约发展的瓶颈问题，大力改善生产生活条件，培育壮大一批特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，从根本上改变连片特困地区落后面貌^[3]。

本研究从贫困问题和环境、气候的关联性出发，基于连片特困地区地理条件和生态环境的特殊性，就这类地区低碳扶贫的道路和政策进行探讨。这里所说的低碳扶贫，是指将扶贫开发和环境保护工作结合在一起，在环境保护和生态建设过程中推进扶贫开发。

二 扶贫开发面临的资源、环境和气候问题

进入21世纪以来，资源、环境和气候问题成为中国经济社会发展进程中的一个越来越重要的议题，对扶贫开发政策与实践的影响越来越大。

（一）国内资源环境压力

中国已被联合国认定为“水资源紧缺”国家，2008年人均水资源占有量只有2048立方米。不仅如此，中国水资源的分布还很不平衡，南方水资源相对充沛，北方缺水严重。尽管国家做出了包括南水北调在内的很多努力，但仍然无法解决日益严峻的人均供水短缺问题。^[4]

2009年11月17日，国家林业局公布的第七次全国森林资源清查结果显示：（1）中国森林资源总量不足。森林覆盖率只有全球平均水平的2/3，人均森林面积不足全球人均占有量的1/4，人均森林蓄积量只有全球人均占有量的1/7。（2）森林资源质量不高。尽管在国家采取退耕还林政策以后，森林覆盖总量回升，但森林结构变化难以逆转，森林多样性减少，服务环境的能力减弱。（3）造林难度越来越大。正如第七次全国森林资源清查结果公告所指出的，“生态问题依然是制约我国可持续发展最突出的问题之一”。

中国是世界上最大的煤生产国和消费国。煤构成国内能源消耗的主要部分，也是空气污染的主要来源。到2020年，全国范围内415座大中型煤矿中有一半都面临着资源耗尽或倒闭的危机。中国的石油和天然气消耗也快速上升，到2020年，进口的原油比例将上升到60%，进口天然气比例将上升到40%^[5]。中国1978年能源消耗（以标准煤计）5.71亿吨；2004年增长到19.7亿吨，成为仅次于美国的第二大能源消费国^[6]；2008年，中国能源消费总量进一步增加到28.5亿吨标准煤，占世界总消费量的10.4%^[7]。与此同时，中