第一节 卫生软援助的内涵

一 “软援助”与“软实力”

近几年，随着中国对外援助的不断发展，逐渐出现了“软援助”的概念，它具有中国特色。“软援助”或许听起来是个较新的术语，但其所指的行为其实并不是什么新鲜事物。用“软”或者“硬”来形容“援助”，恐怕不得不提及美国著名学者约瑟夫·奈（Joseph Nye）早在20世纪90年代就提出的“软实力”和“硬实力”的概念。在约瑟夫·奈看来，硬实力是指传统的经济实力和军事实力；相对而言，软实力更强调“依靠吸引力而达到目的的能力”，而这种吸引力“源于一个国家的文化、政治理念和政策”。^[1]特别是在全球化背景下的今天，国家与国家之间的关系日趋复杂，既相互竞争又相互依存、相互合作。因此，维护国家利益、实现国家战略目标不能简单依靠军事实力的增强，更要加强国家间的合作，实现共赢。国际竞争也更多地表现为综合实力的较量。因而，软实力在实现国家利益和安全中的作用便越来越重要。在某种意义上，软实力已经成为一国在国际社会中恰当处理与他国关系的必不可少的手段。

那么，什么是“软援助”？同“软实力”一样，“软援助”依托一国自身的吸引力，这种吸引力更多地来源于该国的文化、政治价值观、对外政策以及本国自身管理的经验和所提供的成功示范。在《中国的对外援助》白皮书中，提到八种主要的援助方式，其中包括成套项目、一般物资、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者和债务减免。^[2]如果“硬援助”是指传统的与基础设施、物资、资金直接相关的援助，如成套项目、一般物资、债务减免等，那么相对而言，这里所指的“软援助”就是非物资、非资金的支援，而更侧重技术、人力、能力建设等方面的支援，如技术援助、人力资源开发合作、医疗队、援助志愿者等。另有一些中国学者如宋衍涛等将“软援助”概括为非实体性方面的援助。^[3]

二 卫生、援助与国家外交政策

在当今全球化时代，卫生软援助在世界援助体系中的作用愈加凸显，这主要基于两大国际背景。第一，从2008～2009年国际金融危机以来，西方传统发达国家由于受到金融危机的影响，对发展中国家的援助（无论是资金援助还是技术援助）逐步减少。第二，与此形成鲜明对比，以中国、印度等为代表的新兴经济体，随着经济和社会发展水平的提高，逐渐在国际发展和援助领域崭露头角，以这些新兴国家为代表开展的“南南合作”成为当今国际发展和援助舞台的一支重要力量，它正逐渐改变以传统援助国家为主导的国际援助体系。

理解卫生援助，已经不能仅局限在人道主义救援层面，它和一国的外交政策息息相关。现在，来自卫生和健康的威胁往往被视为一种对国家安全的挑战，无论在国家层面还是全球层面，都早已成为公共外交的重要问题之一。卫生软援助极为重要，它的重要性主要源于以下两个方面。

首先，卫生援助之所以重要，是因为卫生问题是围绕生存权、健康权等人的最基本权利，同时在某种程度上也会影响人的其他权利的获得或发展。例如，没有健康，饱受疾病困扰，可能会影响人的受教育和就业的权利。因病致贫往往是贫困的主要原因。很多贫穷的发展中国家，常年饱受卫生问题的困扰，更亟须卫生领域的外援。

其次，卫生援助在外交政策中的作用越来越显著。来自卫生领域的挑战涉及国家卫生安全战略，同时也越来越影响各国的对外关系和地区政治。一方面，全球化的发展使得国家的界限更加模糊，国家间的相互依存关系更加紧密，同时这也造成一国面对外部挑战的脆弱性增加。卫生问题更加地区化和全球化，一个国家出现的问题往往会蔓延到地区内的其他国家，因此各国需要借助政治合力共同抵御卫生领域的挑战。这使得卫生和外交政策的互动关系更加密切。艾滋病的防治、禽流感、生化武器还有更为普遍的涉及医药等的贸易争端都是涉及国家外交政策的卫生问题。另一方面，卫生软援助不仅是卫生领域的国际合作，而且是一国扩大其国际影响力的重要手段。如援外医疗队等人力资源方面的卫生援助，其实施对象大多是受援国的百姓，这种方式更深入基层，深入人心，影响深远，有助于树立良好国家形象，从而构建国家“软实力”。

第二节 中国卫生人力资源软援助的历史和发展现状

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