农民“带地进城”是指在城镇化过程中，农民进入城镇落户转变为市民身份，在享有和城镇居民同等的社会基本公共服务的同时，农民原有的土地财产权益及其附着资产包括土地承包经营权、宅基地使用权、集体共有资产的处置收益权等仍由其享有。城镇化与经济社会发展有着必然的联系，是发展经济的动力和空间载体，而农民进城及农村集体土地如何有效利用又是城镇化的核心问题。近年来，吉林省的城镇化建设出现了城镇化率增速缓慢、城镇化质量低、人口城镇化明显滞后于土地城镇化等诸多困难问题，其主要原因之一就是没有解决好如何提高农民进城的积极性，以及农民进城后如何留得下、如何生活得好的长效保障机制问题。2013年，吉林省在梅河口市和公主岭市开展扩权强县改革试点，将梅河口市山城镇、公主岭市范家屯镇纳入全省示范城镇建设，2014年，吉林省委省政府又研究确定了范家屯、北大湖和卡伦等22个示范镇探索解决省内农民就地就近城镇化问题。以上创新试点工作，就是要着力解决吉林省城镇化过程中“钱从哪里来、地从哪里出、人往哪里去”等困扰城镇化发展的问题，为推进吉林新型城镇化建设实现新的突破。因此，在当前研究吉林省农民“带地进城”问题，找出可行有效的解决方案，对打破吉林省近年来城镇化发展缓慢的瓶颈具有极其重要的现实意义。

一 我国现行立法状态下农民的土地权利分析

一直以来，在土地制度的城乡二元公有制结构下，我国农村土地属于农民集体所有。那么农民作为农村集体组织的一员，应该享有怎样的土地权利以及在现实生活中其权利状况如何，是研究农民城镇化问题并进一步探讨如何切实有效实现农民“带地进城”的前提。

我国《宪法》第十条第1款规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有；《土地管理法》第八条关于我国土地所有权也做了同样明确的规定，同时《土地管理法》第十条还做了进一步的规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。2007颁布的《物权法》又一次明确了农村土地的集体所有制性质，该法第五十八条规定了集体所有的不动产和动产包括法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂。关于集体土地使用权，《宪法》第八条规定，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。《土地管理法》第十四条规定，农村集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植、林业、畜牧业、渔业生产。根据以上法律规定，农民集体是我国集体土地所有权的唯一主体，农民在集体土地上主要拥有以下三项权利：第一是农用地的承包经营权，是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有的占有、使用、收益和一定的处分权利；第二是宅基地使用权，是指农民对自己拥有所有权的住房所占有的土地所享有的使用权；第三是集体建设用地使用权，是指用于建设农村公益设施或乡镇企业的厂房等所用土地的使用权。“农民集体”基于以上法律的明确，虽然具备了一定的法律色彩，但它作为土地权利主体的内涵却是不确定的，它既不是基于农民个人所有权基础的共有，也不是股份集合的法人所有；它既可以是乡镇农民集体，也可以是村农民集体，还可以是村内的农民集体经济组织农民集体，在这种状况下农民个体要实现土地权利的途径表面看是作为集体组织的一分子参与土地所有权事务中来，但实质上由于法定权利的残缺，其所能实现的权利是非常有限的。

二 农民“带地进城”的制约因素分析

推动城镇化的主要内容就是让更多农民脱离原有的农业生产和生活方式进入城镇定居和发展，然而城镇化又不是单纯的人员流动和简单的农民进城，长期以来，我国农民的城镇化一直是“弃地”城镇化，这在城市福利保障远优于农村的计划经济时期有其合理性。在市场经济体制下，“弃地”城镇化已经丧失了其合理性基础，而随之又形成了所谓“半城镇化