一 “十二五”规划执行情况的简要梳理

“十二五”时期（2011～2015年）恰逢中共十八大、十八届三中全会、十八届四中全会、十八届五中全会先后召开。这几次重要会议对于财税体制改革均有相关甚至是系统的部署。因而，“十二五”时期的财税体制改革，除了“十二五”规划的约束之外，还受到中共十八大、十八届三中全会、十八届四中全会、十八届五中全会的深度影响。特别是十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），在将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”的同时，对财税体制改革从更高的层次、更广的视角进行布局，有力推动了“十二五”时期的财税体制改革。

随着十八届三中全会《决定》对财税体制改革做出系统部署，“十二五”规划有关财税体制改革的基本思路和具体内容发生了一些重要变化。如表1A部分所示，“十二五”规划所要求的全口径预算管理、中央对地方转移支付制度、省直管县财政管理制度改革、地方政府自行发债制度、预算编制和执行管理制度、预算公开、政府财务报告制度、营业税改征增值税、消费税改革等改革项目，均已经或将在2015年年底前实施。可以看到，多项改革均是在十八届三中全会《决定》公布之后加速推进的。

表1 “十二五”规划财税体制改革执行情况一览表

续表

从表1也可以看到，一些改革项目的推进并不尽如人意。如表1B部分所示，“进一步理顺各级政府间财政分配关系，完善分税制”、个人所得税改革、研究推进房地产税改革、“逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限”四个改革项目，虽在十八届三中全会《决定》中再次得以强调，但迄今为止，尚未见到相关改革文件，预计到2015年年底前难以完成改革任务。

与此同时，如表1C部分所示，建立跨年度预算平衡机制、清理规范重点支出挂钩事宜、清理规范税收优惠政策、完善国地税征管体制、逐步提高直接税比重等五项改革任务，在“十二五”规划中未见提及，系十八届三中全会《决定》提出的新的改革任务。其中前三项在新《预算法》实施后将实质性启动改革，国务院以及财政部也已专门出台文件布置相关工作。

总体看来，“十二五”规划所安排改革任务的执行情况受到十八届三中全会《决定》的深度影响，其中主要任务将能如期完成。从表1可见，在十八届三中全会召开之后，财税体制改革全面加速。2015年开始实施的新《预算法》解决了多年来困扰财税体制的若干重大问题，国务院也已出台多项文件推动改革。已经启动或已完成的多项“十二五”规划列入的财税改革任务，大部分是在十八届三中全会之后实现的。“十二五”规划要求但尚未完成的几项改革，也在《决定》中得以强调。

可以预期，在“十二五”规划的基础上，“十三五”时期的财税体制改革还将受到《决定》的深度影响，成为“十三五”时期全面深化改革总棋局中的重要内容。

二 “十三五”时期财税体制改革的形势与任务

（一）“十三五”时期财税体制改革面临的形势

1.十八届三中和五中全会布局的新一轮财税体制改革贯穿始终

2014年6月，中共中央政治局通过了《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《总体方案》）。按《总体方案》要求，2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。《总体方案》设定的改革时间表，恰好贯穿“十三五”时期的始终。由此可见，完成十八届三中全会布局的新一轮财税体制改革任务，实现现代财政制度基本建立的改革目标，将是“十三五”时期财税改革的中心工作。

需要注意的是，《总体方案》所描绘的新一轮财税体制改革，其影响力、涉及面、复杂性都超过以往的历次财税改革。概括起来讲，新一轮财税体制改革是经济发展步入“新常态”、致力于匹配国家治理现代化进程、立足于发挥国家治理的基础性和支撑性作用、以建立现代财政制度为标识的财税改革。^[1]新一轮财税体制改革的这些特点，要求在“十三五”时期树立推进改革的新思维，处理好财政与国家治理体系建设、财政与经济、继承与创新等方面的关系。

五中全会通过的“建议”针对“十三五”任务和挑战提出了新的要求：“建立健全有利于转变经济发展方式、形成全国统一市场、促进社会公平正义的现代财政制度，建立