党的十八届五中全会关于“十三五”规划建议稿提出，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全做出新贡献。

“十三五”期间，我国的资源环境发展处于转型发展的关键时期。一方面，资源环境压力经过改革开放以来30多年的积累，不平衡、不协调、不可持续的局面日趋严重，在经济发展水平接近人均1万美元的情况下，需要从根本上加以扭转；另一方面，2020年全面实现小康，经济发展的动力和压力仍然不会有根本的改变，环境与民生的矛盾与协同共存，解决相关问题需要决心、毅力和勇气。尤其在当前经济发展步入新常态，产业结构调整和升级加速的情况下，历史累积的欠账、环境资源禀赋和技术突破的不确定性等使得我国能源、资源、环境等领域的挑战更为严峻。刚刚闭幕的十八届五中全会明确提出，要坚持节约资源和保护环境的基本国策，争取“十三五”时期生态环境质量总体改善。为此，我们需要不断加大改革力度，以提高资源利用和环境质量为核心全方位推进生态文明建设，保障“十三五”资源环境战略目标的顺利实施，助力资源节约型、环境友好型社会和全面小康的实现。

一 “十二五”规划完成情况评估

“十二五”规划力求解决经济社会发展中的3个核心问题，即“不平衡、不协调、不可持续”的问题，涉及28项量化考核指标，包括12个预期性指标和16个约束性指标。资源环境方面的指标有12项，其中11项为约束性指标，1项为预期性指标：耕地保有量为约束性指标，目标是保持在18.18亿亩；单位工业增加值用水量为约束性指标，目标是降低30%；农业灌溉用水有效利用系数为预期性指标，预期增长0.03，提高到0.53；非化石能源占一次能源消费比重为约束性指标，目标是累计增长3.1个百分点，从8.3%达到11.4%；单位国内生产总值能源消耗为约束性指标，目标是累计降低16%；单位国内生产总值二氧化碳排放为约束性指标，目标是累计降低17%；主要污染物排放为约束性指标，包括化学需氧量减少8%，二氧化硫排放减少8%，氨氮排放减少10%，氮氧化物排放减少10%；森林覆盖率为约束性指标，目标是提高到21.66%；森林蓄积量为约束性指标，目标是增加6亿立方米，如表1所示。

表1 “十二五”规划指标预期完成情况

“十二五”规划实施4年来，我国应对气候变化工作稳步推进，基础能力建设得到加强。适应气候变化特别是应对极端气候事件能力提高，极端天气和气候事件监测预警预防能力逐步提升。推进资源节约集约利用，资源利用效率持续提升。实施能源消费总量和能源消耗强度双调控，强化重点领域节能减排和重点工程，节能降耗取得成效。环境保护工作力度加大，主要污染物排放总量控制取得进展，2012年全国城市污水处理率和生活垃圾无害化处理率分别达到87.3%和84.8%，提前完成《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》（以下简称《纲要》）目标。空气环境治理力度加大，实施环境空气质量新标准，出台《大气污染防治行动计划》，进一步完善区域大气污染联防联控机制，国务院确定的首批22项落实《大气污染防治行动计划》配套措施中，调整可再生能源电价与环保电价、油品质量升级价格、电解铝行业阶梯电价、新能源汽车推广应用鼓励政策等6项配套政策措施已经出台，其他措施也将陆续出台。“十二五”落后产能淘汰任务提前一年完成。环境风险防控能力有所加强，环境预警与应急水平有所提升。重点区域保护力度加强，生态建设扎实推进。生态补偿机制不断完善，补偿力度逐步加大。森林蓄积量增加6亿立方米，提前实现“十二五”规划目标。^[1]

受经济增长速度超过预期、产业结构优化升级较慢、能源结构优化调整进展不快、部分企业减排力度不够等原因的影响，资源环境领域的“十二五”规划推进一度较慢，中期考核时5个指标完成滞后，其中包括环保方面的4个约束性指标：单位国内生产总值能源消耗、单位国内生产总值二氧化碳排放、非化石能源占一次能源消耗比重、氮氧化物排放。特别是氮氧化物排放，2011年甚至上升了5.74%，给后续工作带来了很大的压力。资源环境规划指标未能按期完成的原因，突出表现