党的十八届五中全会关于“十三五”规划建议稿指出，“十二五”时期是我国发展很不平凡的五年，我们妥善应对国际金融危机持续影响等一系列重大风险挑战，适应经济发展新常态，不断创新宏观调控方式，推动形成经济结构优化、发展动力转换、发展方式转变加快的良好态势；我国经济总量稳居世界第二位，13亿人口的人均国内生产总值增至7800美元左右；第三产业增加值比重超过第二产业，基础设施水平全面跃升，农业连续增产，常住人口城镇化率达到55%，一批重大科技成果达到世界先进水平；公共服务体系基本建立、覆盖面持续扩大，新增就业持续增加，贫困人口大幅减少，生态文明建设取得新进展，人民生活水平和质量加快提高。

目前，“十二五”规划的实施已接近收官，“十三五”规划的编制也正在紧锣密鼓地进行之中。本报告拟利用公开的数据资料，总结分析宏观经济、产业经济、区域经济、科技创新、民生发展和绿色发展等6个方面的“十二五”规划实施效果，对照实际效果与规划目标的差异，进一步探究各项经济社会发展规划实施的成败得失的原因，提出相应解决方案，为科学合理制定“十三五”规划提供参考。

根据本报告的评估结果，2011～2013年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）设定的大多数预期性指标和约束性指标的变化都符合或好于《纲要》的预期，但也有节能减排等方面的部分约束性指标没有得到很好的落实。另外，城镇登记失业率、第三产业增加值比重、人口总量等指标存在较大的局限性和片面性，在“十三五”规划的制定过程中，应当对就业、产业结构、创新、人口结构等方面的定量指标进行重新考量和设计，构建科学合理的指标体系。

在宏观经济运行方面，2011～2013年GDP增速、就业和物价的变化趋势均符合《纲要》的预期，经济波动总体平稳，经济在合理区间内运行，总需求结构也呈现不断优化的演变趋势。不过值得指出的是，无论是消费率的提高还是外部失衡减弱，这些总需求结构方面的改进很大程度上都是一种被动调整的结果，而不宜当作结构调整取得的成绩。一方面，受国际金融危机的冲击，投资下滑较多，从而相对抬高了消费率；另一方面，发达经济体陷入危机之中，复苏相当缓慢，从而外需大幅下降，这也使得内需得以相对提高，外部失衡程度减弱。这意味着，总需求结构调整的任务在“十三五”期间仍然非常艰巨。

在产业结构方面，两个定性目标和两个预期性定量目标（服务业增加值占比、研发支出占比）的实现都取得了进展。特别是按照目前的发展态势，两个定量指标如期实现的可能性比较大。不过，在产业结构调整的指标设定方面仍有待改进。

在区域结构方面，近年来中西部地区的经济发展速度一直高于东部地区，地区间发展差距出现收敛迹象，经济结构的优化升级正在推进，这都是区域发展协调性增强的表现。但各区域的产业结构变化路径并不一致，区域结构调整的目标也不能仅仅定位于各区域经济发展水平的均等化。

在科技创新方面，“十二五”规划实施以来我国的科技创新能力提升与创新型国家建设都取得了明显的进步，从定量角度来看，《纲要》设定目标的完成情况总体良好。但科技创新活动本身的特殊性与复杂性决定了对其进行客观评价的困难。应该看到，尽管过去几年取得了显著的成绩，但一些制约科技创新能力提升、阻碍创新驱动发展的深层次问题与障碍依然存在。

另外，“十二五”规划实施的前三年在就业、社保、收入分配和人口等方面的主要指标变化总体符合《纲要》的要求，但就业的两个预期性指标和人口总量的约束性指标的设定缺乏合理性，需要进一步进行优化设计。社保和收入分配方面的制度建设任务依旧艰巨。

同时，“十二五”规划实施的前三年的绿色发展状况可谓喜忧参半：一方面，土地、水资源以及化学需氧量和二氧化硫等污染物排放指标的完成进度较好；另一方面，非化石能源发展、节能、二氧化碳减排的进度则未达到要求。“十三五”期间在节能减排方面需要制定更加有效的监督和约束机制，维护规划的权威性。

一 导言

国家“十二五”规划的基本功能是阐明国家战略意图，明确政府在2011～2015年的工作重点，引导市场主体行为。《纲要》根据这五年间的阶段性条件和国家