人民代表大会制度迄今已走过60个春秋，监督角色缺位、监督实效不彰的“顽疾”却依然困扰着各级人大。这一现实既与中国宪法设定的控权机制相悖，也与法治国家的建设和政治体制改革的推进格格不入。由于多元的动力和压力，各级、各地人大相继在宪法和法律确立的框架内进行了探索，在监督的理念、制度、方式和实效方面，均实现了不同程度的创新和突破。一个有趣的现象是：地方人大监督权行使的效果，往往与该地方的法治成熟程度呈正相关；地方人大的权威和地位可从一个侧面折射当地民众民主法治理念的培育程度以及和谐共治社会的发育程度——一言以蔽之，可视作度量地方政治文明的一把标尺。

这一现象在广东省中山市得到深刻诠释。中山市地处开放前沿，近年来经济快速发展、城镇化加快推进、社会文明程度迅速提升，为人大监督“一府两院”依法履职，提供了强大的内生动力；中山一向“开风气之先”，民主和法治氛围较内地更加浓厚，民众的权利和规则意识较强，也为人大积极履行监督职能施加了压力。在动力和压力下、在制度和现实架构的有限空间中，中山人大在监督的制度、体制、机制，以及监督工作的技术和细节方面，都体现出了智慧和用心；人大监督不断规范化、体系化、精细化，逐步趋于成熟。观察中山人大监督的实践，有助于深入理解人大在地方民主法治建设和社会发展中扮演着和应当扮演怎样的角色，亦从一个侧面反映出广东依法治省的“人大常委会模式”^[1]所具有的独特优势。

一 走向规范化的中山人大监督：以良好的制度和机制为支撑

（一）制度建设：省、市、镇共同努力的成果

过于笼统、不易操作的人大监督制度，曾是制约地方人大监督效能充分实现的因素。从20世纪80年代开始，省级地方人大开始尝试对人大监督工作予以规范和完善。广东省走在前列，先后出台了一系列监督法规和规范性文件，并不断修改完善，包括综合性的监督法规、专项性监督法规、关于监督方式的法规，以及人大及其常委会的议事规则。

在2015年《立法法》修改以前，中山市并无地方立法权。尽管如此，中山仍在制度框架内进行了规则制定方面的尝试。1988年，中山市人大审议通过了《中山市人民代表大会常务委员会议事规则》（之后有四次修正）。《广东省各级人民代表大会常务委员会监督条例》颁布后不久，中山市出台了相应的实施办法，规定了人大常委会监督的范围、形式等，并明确了人大常委各办事机构的具体职权。此后，中山市制定了《中山市镇人民代表大会工作规则》（2001）《中山市人民代表大会议事规则》（2009）、《中山市人大代表联系选民办法》（2010）。为了实现对人大代表议案建议办理的全程管理，强化对办理工作的刚性约束，2008年中山市制定了《中山市办理建议提案绩效量化测评工作细则（试行）》，2011年印发了《中山市建议提案办理工作量化管理办法》，设定考核分值进行综合考评，考核结果纳入部门镇区领导班子实绩考核体系。从2013年开始，中山市又密集出台了一系列关于人大监督的规范性文件。《中山市镇人民代表大会监督工作暂行办法》（2013）是全国首部关于镇人大监督工作的规范性文件，标志着中山市各镇的人大监督工作，尤其是闭会期间的监督工作自此有章可循；《中山市人民代表大会代表议案及建议、批评和意见处理办法》（2013）旨在规范代表议案、建议等的办理工作，提高办理质量；《中山市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》（2013）明确了规范性文件备案报送的内容和要求，审查的机构和职责、内容和程序等。2014年分别针对预算审查监督和生态环境保护和建设工作监督，出台了《中山市预算审查监督暂行办法》和《中山市人民代表大会常务委员会生态环境保护和建设工作监督暂行办法》。

中山在镇人大层面，也立足于基层人大监督的实际需要进行了制度创新，使监督工作更“接地气”。例如，小榄镇制定了《中山市小榄镇人民代表大会监督工作暂行办法》，依据该办法成立了城乡建设、法制、财经、农村社区和教科文卫等专业代表小组，开展调研、联系选民、实施监督。三乡镇制定了《党委、人大联合督察活动制度》，探索建立党委人大联合督察组，并完善了代表监督约束机制。

省、市、镇三级在人大监督制度化方面所做的努