改革开放以来，各地承续传统中国的体制优势，以中国特色的社会治理运行方式，极大调动基层的人力和资源优势，取得了显著成效。但随着中国现代化发展逐渐步入后半程，传统驱动方式的边际效用开始不断递减，造成矛盾频频发生，为此，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》旗帜鲜明地提出了“推进基层治理法治化”的要求。这是因为，基层是一国之治的根基，是人民生活基本幸福的直接体现，基层治理方式的法治化转型，将细微但从根本上改变着人们的制度预期，逐渐影响每个人的行为方式，再以大众“合力”方式反作用于社会整体，潜移默化地改变我们身处其中的社会。

但在基层治理的实践中，由于信息分散严重、个体差异性极高，要进行普遍的法治化建设，确实说易行难，世界各国的既往经验也都表明，这样一个过程，只能依赖于长时间的积累。但是，“大数据”和“互联网+”等现代信息技术的诞生，突破了传统信息传播系统的物理瓶颈，有助于消融信息不对称与信息分散，加快信息的传播和影响速度。浙江省杭州市余杭区作为全国法治建设的“试验田”，抓住这一契机，应用“大数据”和“互联网+”技术进行大规模创新，大力推进社会结构扁平化，有效提高了政府决策、办公、服务、监管的效率和质量。其经验摸索对纾解改革中的时间困境、服务型政府的转型以致基层法治化建设，具有重大的促进作用。

一 基层法治面临的三对紧张关系

在人类社会发展现代化的内生要求下，中国当下基层格局中面临着三对具有代表性的紧张关系。

1.有限政府VS转型社会

伴随着由计划经济向市场经济的转轨，社会结构整体不断转型，计划体制下全能型的政府功能和管理模式已开始转变，政府规模逐步收缩，部门日益紧凑，所掌握的资源也不断外转。但与此同时，城市化社会下人们密集居住带来的频繁交往互动以及技术发展带来的时空突破，却导致社会生活日益复杂化，令人眼花缭乱的新事物不断涌现，政府，特别是基层政府处理的事务呈现日益增加的井喷态势。基层法治中“小政府”与“大社会”之间的矛盾，不断凸显出来。

以余杭为例，该区位于杭嘉湖平原南端，户籍人口94.6万，从东、北、西三面拱卫杭州主城区，是皖、苏、沪入境杭州的必经之地。因此外来打工人员常驻现象非常普遍，非户籍人口持续增长达到了109万，超过了户籍人口。在这样的背景下，有限的基层政府面对大量的社会事务——城市有机更新情况复杂、土地要素稀缺、民生保障和改善难度大……资源和政策的瓶颈严重制约着基层法治的建设和实施。

2.小基层VS大负担

在各级政府限缩规模的同时，又面临着繁复的群众需求、不断增长的区际竞争压力，为此，上级政府只能选择向下进行压力传导，层层加码，直至作为群众自治组织的居民委员会。余杭各级政府将政府劳动就业、社会保险、社会服务、医疗卫生、生育服务、文体教育、社区安全、法治宣传、法律服务、法律援助、人民调解、邮政服务、科普宣传、流动人口服务管理等大量的社会管理和公共服务职能向社区转移，然后对社区完成这些项目的情况进行考核评比，带来了机构牌子多、考核评比多、创建达标多的“三多”现象。2013年余杭区纪委和区民政局对社区进行的前期调查摸底发现，在社区建立和挂牌的有34个单位97块牌子，列入考核评比创建的项目有14个单位23个项目，社区工作人员超过70%的工作时间都用在了整理台账等行政性事务上，而参与居民自治、便民服务的时间却不足30%，造成了严重的本末倒置^[1]，扭曲了社区的自治功能定位。基层在这些繁重的负担面前日益不堪重负。

3.碎片化VS一体化

除了责任和事务被层层加码、导致负担沉重外，行政体系的另一个长期痼疾是条块分割，从条条分割——各条线之间不交流、不协作，遇好事互争、遇坏事互推，到块块分割——各块政府自己耕自己的一亩三分田，存在心照不宣的竞争心理，互相之间不合作，再经由条、块、层、级的错综相互作用，导致不同管理者都只从自身工作优化的角度出发，尽力汲取各种资源并加以调配，至于对其他部门、领域的影响，却在所不论，引起上下工作的不一致、整体工作的不协调。

这一长期痼疾体现在基层法治方面，就形成了各部门规则间的碎片化，对此，基层要么事实上无法完成上级交办