当前中国社会进入以制度建设为核心的全面深化改革阶段，全面推进依法治国成为下一步改革的重点和难点。党的十八届四中全会指出，“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，提出了“推进基层治理法治化”的要求。“发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念和法治为民的意识，提高依法办事能力。加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件，推进法治干部下基层活动。”1982年《宪法》规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基础群众性自治组织。”2007年党的十七大报告将基层群众自治制度又上升到“社会主义政治制度”层面。从中国基层治理的发展来看，首先是起步于农村，经历了从农村到城市的发展历程；其次是基础在农村，工作重点也在农村。全国目前行政村数量59万个，农村人口6.7亿，农村不应该是依法治国的死角，村民自治迫切需要上升到推进基层治理法治化的高度。在当前的全面深化改革阶段，以村民自治为代表的基层治理法治化，是全面推进依法治国的基础、重点和难点。早日啃下这个硬骨头，才能为全面推进依法治国奠定更坚实的基础。

一 全面推进依法治国的基础和难点在农村基层

中国最基层的农村历来都有自治的传统，两千年来“皇权不下乡”。这种基层自治的传统，也是朝代更迭中旧的制度结构被打破之后，可以以原有的社会群体和制度框架为基础来重建国家制度的重要原因。但这个基层自治与形成于欧洲民主政治的自治很不相同，其最大的不同应当说源自社会深层的结构。中国传统社会是个以血缘和关系为本的农业社会，或者说乡土社会。用社会学上的分类叫“礼俗社会”，有别于“法理社会”。传统社会的法律条文也多是道德训条，关注的是实质原则，寻求一种实质性的公正。法律不能摆脱政治权力的影响，导致立法和司法系统不独立。延续至今，中国的广大农村一直是以亲属关系和血缘组织为特征的，个人对家庭高度依赖。20世纪80年代始于农村的民主政治改革，以废除人民公社体制后的“村民自治”为标志。

在30多年的推进过程中，中国的城乡关系和农村社会结构正在发生着深刻变化，在现有条件下探寻实行村民自治的路径注定是一项艰巨的任务，这与20世纪80年代制定和试行《村民委员会组织法》相比，是全然不同的任务。从法治的角度来看，无论是在民主选举、民主决策，还是民主管理、民主监督等方面，村民自治都出现了不少问题，随着农村群体性事件的激增，“乡村稳定”成为新的研究重点。在当前村民自治陷入法治困境的背景下，基层法治建设研究具有重要的现实意义和理论价值。

首先，作为基层民主选举制度最广泛的实践，村委会选举是推进基层治理法治化面临的重要挑战。随着农业税的取消，新农村建设、城镇化、工业化进程的加速发展，土地增值收益增幅巨大，自上而下的项目资源进村，在资源或项目密集的村庄，村委会选举中极易出现“贿选”。对于普通村民而言，“选票价格”成了体现他们民主权利的工具，对基层民主选举的破坏作用很大。

其次，作为基层民主决策制度最广泛的实践，村民自治“多数决”，导致一些新挑战显现。随着村民自治发展的重心开始由组织建设转向村民权利的保障，转向对村庄集体资金、资产、资源的分配，作为《村民委员会组织法》一项重要规则的村民自治“多数决”，成为政府将涉及村民利益的事项交给村民会议决定的一项合法制度安排。“多数决”在中国农村的实践是很不完善的，它容易被少数有权者控制，使村集体利益分配中出现“以权谋私”“多数人的暴政”问题，出现了大量与国家法律法规相违背的情况。

再次，以村规民约为基本规范的基层民主管理制度，带来了“民间法”与“国家法”的冲突问题，基层治理面临的维稳压力巨大。2000年以来，农村领域的重大改革都是围绕农民的权利问题展开的，农民身份的“含金量”大增。与此同时，农民的村籍、地权、户籍不相一致，给村民资格的界定带来了挑战。当前以村规民约为基本规范所执行的“成员资格”界定，出现了一些与国家法律相违背的情况，且无法得到基层县乡政府的有效纠正。权益受侵害的村民缺乏有