根据IPCC第五次评估报告，《综合报告》确认世界各地都在发生气候变化，而气候系统变暖是毋庸置疑的。自20世纪50年代以来，许多观测到的变化在几十年乃至上千年时间里都是前所未有的。相比之前的评估报告，本报告更为肯定地指出一项事实，即温室气体排放以及其他人为驱动因子已成为自20世纪中期以来气候变暖的主要原因。为了应对气候变化挑战，自20世纪90年代以来，世界各国一直为减缓和适应气候变化做出努力，并制定了《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》。《联合国气候变化框架公约》下的《京都议定书》于2005年生效，是历史上第一次给发达成员方分配强制性减排指标的文件，其中发展中国家不负有强制减排义务。《京都议定书》协定的内容将在2020年失效。近年来，各国为达成2020年以后的气候协议而做出努力。目前来看，各国期望在2015年达成这个新的气候协议。从2011年的德班气候大会以来，会议成果都指向一个方向：在未来的协定中，不论发展中国家还是发达国家，都有强制性减排义务，尽管各国减排多少，发达国家在多大程度上帮助发展中国家减排，目前还是未知数。这也是近年来各国在联合国气候大会上博弈的焦点。2013年的华沙会议进一步模糊了发达国家和发展中国家的严格区分。

在2009年的哥本哈根气候大会上，世界各国就控制全球的升温不超过2℃达成共识。要实现这一目标，到2030年全球的二氧化碳排放要比2010年减少15%～30%，到2050年要减少30%～50%，甚至达到80%。因此，不管谈判如何，世界主要国家都早已把应对气候变化战略上升为国家战略。特别是国际金融危机以来，各国把发展绿色低碳产业作为重要的刺激经济手段。应对全球气候变化、解决全球生态环境问题，将在全世界范围内引发经济社会发展方式的根本性变革，绿色低碳已经成为当今世界的潮流。

一 各方博弈中前行的美国气候变化政策

美国民主党对气候变化相对积极，奥巴马政府上台以后，一度雄心勃勃，计划在美国全面开展减排行动。2009年，两位美国议员提出了清洁能源安全法案，但是该法案最终被搁置。奥巴马第二届任期后，更是把应对气候变化问题作为自己的核心政治遗产，希望在下届总统上台前在联邦层面推出一些关键的行动计划。由于国会被共和党控制，奥巴马放弃在国会以立法的形式来推动气候变化，而是通过行政手段，绕开国会干预。实际上，即便国会不干预，在美国联邦出台一部气候变化法案也将会是一场持久战。

（一）《清洁电力计划》成为美国应对气候变化正反两方博弈的焦点

2013年6月25日，美国发布了《总统气候行动计划》，该行动计划通过行政手段执行，无须国会批准，涵盖的内容非常广，被誉为美国发布的最全面的全国气候变化应对计划。有文章指出，该行动计划标志着美国联邦政府层面上“气候沉默”时代的历史性终结，也标志着一个强化气候行动时代的开端。由此，美国气候变化政策开始从被动走向主动、从分散走向集中、从模糊走向清晰。这样的说法为时过早，因为后来的事实证明，在各方力量博弈中的美国，强行推进气候变化行动，是需要付出代价的。传统化石能源企业绝不会甘心就范，许多年以来积累的庞大游说力量和利益关系网络，将会发起强大的反击。并且，这些传统化石能源企业也并不是不求进取，而是积极提高效率，降低碳排放水平，改善公众形象。美国环保局在2014年6月发布了《清洁电力计划》草案，并在此后一年中与所涉各方进行协商讨论，以便使最终方案更加符合美国的经济实际，兼顾各方利益。在吸收大约400万条意见的基础上，奥巴马于2015年8月3日在白宫公布了《清洁电力计划》的最终方案。该方案将美国发电企业的减排目标定为2030年碳排放量较2005基准年下降32%，各州减排方案产生效果的时间为2022年。设立一个清洁能源促进项目，对在州政府提交实施方案后开工建设且在2020年和2021年发电的清洁能源项目给予奖励。2014年，燃煤发电占美国发电量约39%。如果《清洁电力计划》获得执行，燃煤发电所占比例将在2030年下降为27%，新能源所占份额将会提高。为实现上述减排目标，每年需要投入84亿美元。《清洁电力计划》最终方案的公布，在美国引起了很大的反响，支持方和反对方都声势浩大。15个州很快向联邦法院提出申诉，拒绝执行这份未经国会批准的计划。环