为实现应对气候变化和促进城市可持续发展的目标，2010年国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）启动了首批五省八市的低碳试点工作，并于2012年推出第二批低碳试点29个省市，至此，积极探索城市绿色发展的低碳试点行动已在全国全面铺开。那么，低碳试点示范政策的执行情况究竟如何？各试点省市有哪些政策和实践创新？在低碳试点的探索中存在哪些问题和困难？为了解这些情况，2014年9月研究组对浙江省的两个低碳试点城市——杭州和宁波——进行了调研^[1]。

杭州市和宁波市都位于经济发达的浙江省。2013年，浙江省GDP为37568亿元，在全国31个省份中排名第四。浙江省同时也是能源消耗大省，2013年一次能源消费量为18628万吨标准煤，约为当年全国总消费量的4.4%。从能源利用水平来看，2013年浙江省万元GDP能耗为0.53吨标准煤，能源利用水平仅次于北京、广东，居全国第三位。从能源消费结构来看，2013年浙江省能源消费结构中，煤炭占56.8%，石油占22.2%，天然气占3.6%，水能、核能和风能共占8.5%，其他能源占8.9%。另外，浙江省能源资源匮乏，2013年该省一次能源自给率仅为3.8%。

“十二五”以来，浙江省经济发展放缓，GDP增速下降。但是在浙江省提出的“十三五”目标中，2020年要实现GDP、人均GDP、城镇居民可支配收入、农村居民人均纯收入的翻番（与2010年相比），分别达到55500亿元、104000元、55000元和24000元以上。与此同时，浙江省的经济发展正面临日益增强的资源环境约束。从2013年开始，浙江省实行了万元GDP能耗下降与能源消费总量控制的“双控”责任制。此外，浙江省制定了控制煤炭消费总量工作方案（2014～2017年），提出到2017年煤炭消费总量要实现负增长。在此背景下，杭州市和宁波市的低碳试点探索对浙江省以及我国东部发达地区的经济转型有着重要的先导意义。

一 杭州市低碳试点实践

（一）杭州市能源、排放以及产业结构现状

杭州市是长江三角洲重要的中心城市和风景秀丽的历史文化名城。2012年杭州市常住人口880.2万人，人均GDP为88661元，是当年全国平均水平的2.3倍。以2007年世界银行标准看，杭州市处于中上等收入水平城市向高收入水平城市迈进阶段。除了入选首批“低碳试点城市”外，杭州市还是首批“十城千辆汽车节能与新能源汽车示范推广”城市、“生态文明建设试点”城市、“十城万盏半导体照明应用工程”城市、“餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市”、“节能减排财政政策综合示范城市”和“绿色低碳交通运输体系建设试点城市”。因此，杭州市的低碳发展受到多项政策的支持和影响。

2012年杭州市“三产”的比重分别为3.3%、45.8%、50.9%，服务业占比超过50%，杭州市的工业也偏轻工业。杭州市的能源结构以化石能源和电力为主，2012年煤炭、电力、石油及其制品，天然气和其他能源的消费比例分别为38.4%、25.7%、21.9%、12.0%和2.0%（见图8-1）。2012年杭州市能源消费总量为3844万吨标准煤，单位GDP能耗为0.54吨标准煤/万元，略低于浙江省水平0.55吨标准煤/万元（按2010年价格计算），人均二氧化碳排放11.8吨。近年来，杭州市煤炭消费总量逐年上升，尽管单位GDP能耗逐年下降，但人均二氧化碳排放水平却在上升。

图8-1 杭州2012年能源消费结构

（二）城市低碳政策和实践

1.初步建立温室气体排放统计核算体系，提出2020年碳排放达峰目标

杭州市完成了2005～2012年度温室气体清单报告，在此基础上组织开发了温室气体排放统计和核算数据库系统，实现了能源、工业、农业、林业、废弃物处理等领域温室气体排放信息的数据申报、分析、校正、汇总等功能，初步形成了常态化清单编制管理体制和工作机制。杭州市政府在2005～2012年排放清单的基础上，初步预计其“十三五”末期化石能源消费不再有增量，2020年碳排放达峰。促使城市的碳排放达峰的措施主要从三个方面展开，分别是煤改气（西气东输）、调整产业结构和通过市场化手段开展碳盘查促进碳交易。

2.形成了与低碳发展互为支撑的政策体系

2008年7月杭州市率先在全国提出了建设“低碳城市”的战略，并于2009年通过了《中共杭州市委杭州市人民政府关于建设低碳城市的决定》。2010年杭州市入选全国首批低碳试点城市，城市发展低碳转型成为杭州市“十二五”时期的工作重点。杭州市发改委专设了应对气候变化处，全面负责协调、推进全市应