一 中国的碳市场政策

在众多节能减排的政策工具中，碳排放权交易市场（以下简称碳市场）作为一种制度创新近年来备受关注。从2005年开始，欧盟、美国、英国、新西兰、日本、澳大利亚、韩国等先后启动或实施了碳排放权交易，并在推进减排方面取得了较好的成效。以欧盟为例，欧盟碳市场（EU ETS）对其节能减排、绿色增长发挥了重要作用。在EU ETS的第一、第二阶段期间，尽管存在配额超发等制度性的结构性缺陷，但欧盟温室气体排放减少了12%，单位GDP的温室气体排放减少了23%，而经济却增长了14%，实现了经济增长和碳排放的脱钩，EU ETS在其中发挥了一定的作用。

作为新兴经济体典型代表的中国，其经济在保持了33年两位数的高增长之后，已成为全球最大的二氧化碳排放国。同时，中国自身也日益成为严重大面积雾霾天气的最大受害者，这些促使中国政府下定决心向污染宣战。2009年，中国在哥本哈根气候峰会上宣布，到2020年，实现碳强度比2005年下降40%～45%。2014年11月12日，中国在《中美气候变化联合声明》中宣布于2030年左右二氧化碳排放达到峰值，并将努力早日达峰，并提出到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右的目标。在国际减排承诺和国内资源环境双重压力之下，中国政府将控制温室气体排放的重点政策工具转向了市场化手段。

2011年，中国首次将温室气体排放控制内容写入《国民经济和社会发展第十二个五年（2011～2015年）规划纲要》，提出了“十二五”时期中国应对气候变化约束性目标：到2015年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17%，单位国内生产总值能耗比2010年下降16%。同时根据各地现有经济发展与环境条件，国务院在《“十二五”控制温室气体排放工作方案》中将国家碳强度指标分解并分配到各省、自治区和直辖市（见表9-1）。

表9-1 “十二五”碳排放交易试点地区单位国内生产总值二氧化碳排放下降指标

进入“十二五”时期以后，中国政府开始加快国内碳市场的建设步伐。2011年底，中国启动了“两省五市”（湖北省、广东省、北京市、上海市、深圳市、天津市和重庆市）碳排放权交易试点计划。从2013年6月开始，七个碳排放权交易试点先后启动。

在强有力的行政力量推动下，不到2年的时间，中国完成了发达经济体花费6年以上的时间才能完成的制度体系和注册交易体系的设计并开始交易，在试点经验的基础上将在2017年启动全国碳市场（见图9-1）。全国碳市场建设分为三个阶段：2014～2016年为前期准备阶段，完成碳市场基础建设工作；2017～2020年为运行完善阶段，实施碳排放权交易，调整和完善交易制度，实现市场稳定运行；2020年之后为稳定深化阶段，进一步扩大覆盖范围，完善规则体系，并探索和研究与国际碳市场连接问题。

图9-1 中国碳排放权交易政策实施进程

二 碳排放权交易试点的社会经济背景

中国“两省五市”碳排放权交易试点的地域跨度从华北、中西部到南方沿海地区，覆盖国土面积48万平方千米，人口总数1.99亿（2010年统计），约占全国总人口的18%，GDP合计11.84万亿元，约占全国GDP的30%。碳排放量约占全国的20%左右，覆盖行业20多个、企事业单位2000多家，每年形成约12亿吨二氧化碳配额，成为仅次于EU ETS的全球第二大碳市场。

全球碳市场规模比例见图9-2。

图9-2 全球碳市场规模比例

中国希望通过碳排放权交易试点，探索建设碳市场的制度和方法，发现碳市场运行中的问题，以便为全国统一碳市场的建设提供经验。中国七个试点虽然数量少，但体量巨大，在国内具有一定的代表性，其社会经济发展也体现出新兴经济体不完全市场的特征和规律。第一，尚未达到排放峰值，经济正处于工业化、城市化的关键阶段，经济结构以高能耗、高排放的重化工业为主。第二，区域和行业经济差别大，七个试点涵盖中国东、中、西部地区，经济发展水平和经济结构存在显著差异。第三，经济仍处在高速增长阶段，同时，在经济增长、政策和市场预期等方面存在很大的不确定性。第四，市场是不完全的，电力等高排放行业处于垄断地位。第五，相关法律滞后、数据基础薄弱、环境意识不强。

三 碳排放权交易试点的法规政策和机构设置

（一）法规政策

国外在碳排放权交易的实践过程中，都建立了相对完善的法律体系，确定了实施碳排放权交易的法律基础，从而保障碳排放权交