一 引言

尽管中国政府正在加倍努力治理空气污染，但北京的空气质量指数仍然时常飙升至300以上，给公众健康带来极大的威胁。2013年1月，北京异常严重的空气污染状况引发了公众的强烈反应。目前治理空气污染已成为政府工作的重中之重，中央政府承诺将采取迅速有力的行动“向污染宣战”（Zhu，2014）。

中国政府通过严格控制煤炭使用来治理空气污染的同时也会在一定程度上减少二氧化碳排放。虽然空气污染与二氧化碳排放有关联，但两者并不完全等同，单纯治理空气污染对减排的作用有限，反之亦然。要对大气污染物和二氧化碳进行有效的减排，需要更进一步对碳排放进行严格定价。这对实现中国政府的承诺，即到2030年达到碳排放峰值的目标非常关键。换句话说，加强大气污染治理对于二氧化碳减排虽然非常重要，但要实现2030年达峰目标需要更有力的行动。

为什么中国政府需要分别制定大气污染治理政策和二氧化碳减排政策呢？虽然一些低成本的措施（如减少燃煤使用和燃料替代）能同时减少空气污染物和二氧化碳的排放，但当这些措施的协同效应达到一定程度时，进一步实现污染物治理和二氧化碳减排将十分困难（Thompson，2014）。我们的研究发现，治理空气污染在短期内可以同时减少部分二氧化碳排放，然而，随着时间推移，当减排要求更加严格时，协同效应将越来越有限（Nam，2013）。

对于中国来说，近期内大幅削减煤炭使用量能够同时减少大气污染物和二氧化碳的排放，但当要把煤炭挤出能源系统时，替代能源的边际成本将会逐渐上升。目前煤炭仍是中国最便宜、最丰富的能源，尽管减少煤炭使用量具有健康效益，但是大量替代煤炭将大幅增加能源成本。除此之外，考虑到经济性和有效性，减少大气污染物和减少碳排放的最佳手段存在明显区别（见图10-1）。

图10-1 大气污染物治理与温室气体减排措施的区别

控制煤炭消费总量的各种途径（如控制煤炭消费密集型行业的发展、提高燃煤效率、改用清洁能源等）之间存在显著的成本差异。一般来说，控制属于产能过剩行业的煤炭消费密集型企业的发展虽然可行，但是总体代价过高；而通过设备升级或改进生产过程来提高能效的措施能给企业带来一定的经济收益，成本相对低廉，更具推广潜力。事实上，自1978年改革开放以来，能效提升已经使中国的能源强度大幅下降（Sinton，1998）。至于清洁能源替代这一途径则受不同能源种类的成本差异影响（例如核电一般被认为比天然气发电更便宜），也受终端使用燃料可替代性的限制（Nam，2013）。

本文首先介绍中国现有的治理大气污染和应对气候变化的政策，讨论政策目标、具体措施及其对于能源使用、碳排放、污染物排放和空气质量的影响；然后详述中国当前政策的不足之处，论证碳排放权交易机制是更为长效的碳减排措施。从长期来看碳减排比较乐观，而目前中国更重视短期空气质量的改善。

本文论述了中国应该尽快建立全国性的碳排放定价制度的必要性，因为末端治理虽然是改善区域空气质量、治理大气污染的核心措施，但并不能完全解决二氧化碳减排问题。本文最后强调了碳排放定价制度虽然会在早期增加碳排放密集型企业的能源成本，但可以避免依赖于末端治理，防止“碳锁定”，从而能够在减少二氧化碳排放的同时改善空气质量。

二 中国以控煤为核心的现行政策

中国目前针对改善空气质量和应对气候变化的政策，包含了国家和地方的政策法规，其中许多政策都要求企业降低能耗强度（或二氧化碳排放强度）和安装污染控制设备。完成能耗强度下降目标主要是通过提高能效和淘汰落后产能来减少能源需求的增量；规定必须安装的污染控制设备包括脱硫和脱硝设备。由于近几十年来空气质量日益恶化，以上政策措施的实施力度不断加大。本部分将回顾目前中国应对空气污染和气候变化的主要措施。

（一）清洁空气行动

空气质量优先行动。在全国范围内，燃煤电厂排放是大气污染的主要来源，污染物减排的行动主要依赖于减少、替代和搬迁燃煤电厂，以及烟气净化。2013年9月，中国公布的《大气污染防治行动计划》（也称为“国十条”）要求到2017年中国的可吸入颗粒物（PM₁₀）相对于2012年的水平减少10%，三大城市群的PM_2.5浓度也要相应减少：北京-天津-河北（也称为“京津冀”区域）减少25%，长江三角洲区域