随着中国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化。这种空前的社会变革在激发社会活力、让广大人民群众分享改革发展成果的同时，也带来了一系列新的社会矛盾和问题，对信访工作提出了新挑战。在信访高发易发频发的今天，达州市达川区创新实施“315群众工作法”^[1]，着力将信访工作纳入法治化轨道，促进了全区信访形势好转和经济社会的持续健康发展，对于实现信访工作法治化有着重要的实践价值和理论样本意义。

一 “315群众工作法”的提出背景

“315群众工作法”的产生有着深刻的时代背景和现实原因，它是在社会转型和政府职能转变的时代大背景下，为破解信访问题解决难、社会维稳压力大的现实困境而开展的探索。

2013年9月，达川区撤县设区，辖54个乡镇（街道），总人口121万，是四川省面积最大、人口最多的市辖区。近年来，行政区划调整、经济转轨、社会转型、企业改制等原因，带来的各类新老问题相互交织，群众信访诉求明显增多。达川区可以说是整个时代发展变迁的一个缩影，也是探索和研究信访制度极佳的观察点。

为更好地解决信访问题，达川区委运用实证调研的方法对信访情况进行了调研，达川区委运用统计和问卷调研的实证研究方式，分别对2012～2013年的信访案件进行统计分析，并发放各类问卷1000份。其中，干部问卷200份（收回147份），信访群众200份（收回156份），普通群众600份（收回558份）。通过梳理和分析信访案件及调查问卷的情况，课题组发现有以下几个主要特点。

1.上访以弱势群体居多

上访群体基本为社会弱势群体，受教育程度较低，家庭经济条件较差。有90.3%的被访者政治面貌为非党员非团员，有98.1%的被访者学历为高中及以下，有51.9%的被访者家庭年总收入在10000元以下，有46.8%的被访者家庭年总收入在10000～50000元（见表1）。

表1 信访人员基本情况

2.信访总量较大

2013年前，达川区信访总量一直处于高位运行状态，2012年区本级受理来信来访总量达到1420件4581人（次）。特别是重复信访、集体信访现象突出，2012年重复信访达851批1719人（次），集体信访达84批2756人（次），信访人次分别占全区信访总量的37.5%和60.2%。

3.重点领域诉求集中

城镇建设、劳动保障、征地拆迁安置、涉法涉诉、企业改制等五个重点领域的信访诉求较为突出和集中，处理这些领域的信访诉求问题稍有不慎就可能引发群体性事件。2008～2012年，这五个领域的信访量始终占全区信访总量的75%以上。

4.法治意识不强，盲目信访时常发生

由于有的信访群众缺乏法律知识，或者对相关法律知识理解不透、掌握不准，以致盲目信访。有76.3%的被访群众声称了解一些法律和政策，23.7%的被访群众声称基本不了解法律和政策（见图1）。

图1 信访人了解相关的法律或政策规定情况

从干部层面看，一些党员干部平时怠于学法，处理问题、化解矛盾不主动依靠法律；个别基层干部认为信访工作由信访部门负责，“踢皮球”的现象时有发生。从群众层面看，少数人法律知识缺乏，法律意识淡薄，甚至信访不信法，本该走法律程序解决的问题始终要求走信访渠道解决，导致长期到信访部门反映问题。

5.部分信访群众言行偏激

大部分信访群众能够理性表达诉求，平静接受答复结果，但也有小部分信访群众上访时言行偏激。39.7%的被访者大喊大叫，23.7%的被访者痛哭流涕，2.5%的被访者恐吓威胁接访人员（见图2）。有60.3%的被访者神情愤怒，有26.7%的被访者曾有拍打物品、损坏公物、摔东西等行为（见图3、图4）。

图2 信访人的语言表现情况

图3 信访人的神情表现情况

图4 信访人的肢体表现情况

个别信访者在没有充分了解事实真相的情况下，捕风捉影、人云亦云，到信访部门随意表达诉求，对政治生态和社会生态产生了不良影响。

二 “315群众工作法”的主要内容及运行

近年来，达川区在经济社会加速发展的同时，也在国土、建设、国企改制等领域产生了较多遗留问题，引发的群访、缠访、闹访、越级访等现象十分突出。对此，本届区委、区政府按照省委“治蜀兴川重在厉行法治”的精神以及达州市委“让良好的法治环境成为达州加快发展的核心竞争力”的要求，在2013年11月响亮提出“法治安区”的目标，把依法治区作为区委执政的基本方略，以群众遵