浙江宁波、四川德阳和福建厦门等不少地方，在政府评估或社会组织评价中，环境信息公开名列前茅，二氧化硫和氮氧化物等大气污染物排放量逐年下降，但公众对环境质量的满意度却没有随之攀升，甚至在一些大型建设项目上马时，出现以环境为由的群体性事件。通过环境信息公开的数据，可以比较客观地看出某项工作是进步、原地踏步，还是退步了。但是，仅通过环境信息公开来让公众认可政府环保工作所取得的成绩，并没有那么容易。

为深入探索促进绿色发展的信息公开与公众参与实践路径，环境保护部宣传教育中心组织调研组，多次赴浙江、四川和福建等地，重点调查环境敏感项目建设中的信息公开与公众参与情况，与政府、企业领导和管理层进行了座谈交流，对当地部分居民进行走访，并查阅了当地环境污染治理和环境质量状况的有关资料。调研发现，环境信息公开、环境质量改善与公众满意度三者之间存在不匹配的现象。

一 信息公开与公众满意度的矛盾难题

近年来，浙江宁波、四川德阳等城市在大力开展环境污染治理的同时，注重做好环境信息公开，以谋求公众对环境保护和经济发展相互促进的共识，但效果却不尽如人意。石油炼化一体化等新建大型工业项目屡屡产生公众以环境保护为由的“邻避”效应，在迈向绿色发展进程中陷入困境。

以2012年发生“PX事件”（二甲苯化项目）的宁波市为例，近年来该市全面实施生态环境综合整治行动计划，开展清洁空气行动，重点开展化工等重污染行业的环境整治，水体、大气、土壤等环境污染得到有效治理。仅2013年，宁波开展电镀、印染、化工、造纸等十大重污染行业环境整治提升工作，投入市级环保专项资金4600万元，完成830家关停任务；慈溪、余姚取缔非法废塑料加工经营户1582家；持续推行煤耗总量控制和清洁能源替代战略；在化工园区综合治理有机废气无组织排放和其他废气扰民问题，大型企业实施了烟粉尘治理……可以说，宁波市在工业污染治理方面下了大力气。

根据2007～2014年宁波市环境质量状况公报公布的数据，2008～2010年，多项污染物排放均在不同年份有明显上升趋势，大气污染物排放更是总量和工业排放量双上升。2011年是宁波污染减排的一个明显拐点，特别是二氧化硫和氮氧化物等大气污染物排放总量及工业排放量均呈明显下降趋势，其他污染物减排量也很明显。

2014年，宁波市全市化学需氧量和氨氮化物排放量分别为6.13万吨和1.32万吨，比上年削减3.87%和3.06%；二氧化硫和氮氧化物排放量分别为12.93万吨和19.93万吨，比上年削减5.47%和17.24%。四项主要污染物减排指标均超额完成省政府下达的2014年度总量减排目标任务^[1]。

从第三方评估结果来看，近年来，公众环境研究中心、绿满江淮、绿色潇湘、绿行齐鲁、福建绿家园、南京绿石等民间环保组织根据全国各城市环境信息公开数据，开展了“城市污染源信息公开（PITI）指数排名”，宁波市2008～2014年均夺冠。但在2014年度浙江省生态环境质量公众满意度调查中，宁波却排名落后。为什么政府花大力气治理环境污染，环境信息公开充分，但公众对环境保护仍不满意？

二 环境质量改善何以不能随污染治理立竿见影

2007～2014年宁波市环境质量状况公报显示，宁波近几年环境质量状况有一定提升，但改善幅度不如污染减排明显。以环境空气质量为例，2010～2012年，宁波市的优良天数已连续三年提高。但2012年宁波中心城区8个国控站点提前实施环境空气质量新标准后，2013年达标天数比2012年下降5%，而2014年比2013年又提升了7.7%。一面是大气质量改善状况不稳定，另一面是地表水水质状况一直不容乐观，优良率和功能达标率总体较低（见图1）。

图1 2007～2014年宁波市达标天数及地表水优良率情况

相较于污染治理效果，环境质量改善存在滞后效应，表现在公众的感受上，就是“蓝天去哪儿了？”“碧水何时回”？原因如下。

其一，中国工业化仍处于加速发展进程当中。宁波市作为重要的化工产业基地，近年来，虽然主要污染物排放量减少了，但污染排放总量基数仍然很大，其中工业污染排放占了很大部分。例如，宁波2014年全市二氧化硫排放量12.93万吨，其中工业排放11.81万吨；氮氧化物排放19.93万吨，其中工业排放16.21万吨，机动车排放2.40万吨；烟（粉）尘排放量3.52万吨，其中工业排放3.06万吨。全市废水排放总