党的十八大报告提出，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，将现代社会组织体制与社会管理体制、基本公共服务体系、社会管理机制并列起来，作为社会建设和社会体制改革的四大重要目标。为贯彻党的十八大精神，党的十八届二中全会通过了《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《方案》），对改革社会组织管理体制做出重大部署。北京市是我国社会组织数量最多、增长最快的城市之一，但由于管理体制落后，社会组织的功能并没有得到有效发挥。本文在大量调研的基础上，参照国内外的实践经验，对北京市社会组织管理体制提出改革的思路与对策。

一 北京市社会组织管理体制改革的背景

在中国，社会组织的主体是在各级民政部门登记注册的各类社会团体、基金会和民办非企业单位这三类组织。改革开放以来，北京市社会组织获得快速发展，截至2012年12月底，北京市共登记社会组织7975个，其中市级社会组织1826个、区县社会组织6149个，社会团体3402个、民办非企业单位4354个、基金会219个。另外，备案社区社会组织11813个。这些社会组织广泛地分布于宗教、法律、文化、教育、工商服务、社会服务、农业及农村发展、体育、卫生、生态环境、科学研究、国际组织等领域。社会组织吸纳从业人员13.3万人，占全市就业人口的1.24%；年总收入为340.9亿元，占全市GDP的2.10%；民办医疗机构每年接诊558万余人次；民办教育和培训机构在校生达136万人；社会组织投入公益领域的资金达134.9亿元。^[1]社会组织已经成为促进北京市经济社会发展的重要力量。

但与世界发达国家尤其是世界城市相比，北京市社会组织发展还有较大差距。目前，北京市每万人拥有社会组织5.9个，而发达国家一般超过50个。就国际平均水平而言，社会组织的平均就业人口占经济活动人口的5%，占第三产业就业人口的10%，总支出平均占GDP的5.4%。^[2]北京市社会组织对经济发展的贡献率较低。从社会组织自身的能力来看，社会组织资源整合能力弱，筹募资源的渠道单一，缺乏劝募手段和形式；社会组织专业性不足，在3026个社会团体中，平均专职人员仅1.44人，负责人兼职比例高达65.4%；社会组织财务管理制度不健全，高达51.28%的社会组织没有建立财务管理制度，仅有22.56%的社会组织建立了捐赠公示制度。

社会组织管理体制不合理是阻碍北京市社会组织发展的关键因素，其主要表现在以下几个方面。第一，社会组织立法滞后。在地方性立法层面，北京市尚未出台一部有关社会组织的地方立法或政府规章，社会组织规范管理和发挥作用缺乏法律依据。第二，社会组织“双重管理”体制存在很多弊病。“双重管理”导致多头管理与注册困境并存、分级登记与分级管理并存、监管责任推诿与监管内容重复并存、干预过度或放任不管并存、限制竞争与限制活动地域并存等。第三，社会组织登记管理机构不健全。一方面，登记管理机关职责定位不适应社会发展的需求，特别是在涉外社会组织的管理上，民政部门缺少相应的法律依据；另一方面，区县登记管理机关力量薄弱，北京市16个区县登记管理机关正式编制仅有45人，最少的仅有1人，难以全面履行登记、管理、监督和执法等职责。另外，北京市民政局和社工委在管理职能上存在较为严重的交叉等。面对这些问题，亟须加快社会组织管理体制机制创新，不断提高服务管理水平和自我发展能力，努力增强社会组织的创造活力。

二 北京市社会组织管理体制改革的目标与思路

（一）北京市社会组织管理体制改革的目标

党的十八大报告明确提出：“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”可见，形成现代社会组织体制是当前中国社会体制改革的一个重要内容。

北京市社会组织管理体制改革的目标理应统一到中央的部署上来，“形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”应是北京市社会体制改革的内容，同时也是社会组织建设的任务。为了完成这一任务，社会组织