一 农村集体产权制度改革的进展

农村集体产权制度是深化农村改革的重点领域。农村集体产权制度改革的目标是建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度。农村集体产权制度改革的类型主要涉及农用地、宅基地、集体经营性建设用地和集体非土地经营性资产等四个方面。

（一）开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作

自2008年以来的中央一号文件都提到农村土地承包经营权确权登记颁证工作。中共十七届三中全会和十八届三中全会的决定，明确要求搞好农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2013年，中央一号文件提出用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

在实践探索层面，早在2009年，中国一些地区就开始了土地承包经营权确权登记颁证试点。2014年农业部选择了山东、安徽、四川3个省的27个县开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2015年，新增了湖南、湖北、江西、江苏、甘肃、宁夏、吉林、河南、贵州等9个省份整省试点。2016年国家安排河北、山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、广东、海南、云南、陕西等10个省份开展整省试点，整省试点省份已达22个，超过全国的2/3。到2015年底，试点范围达到2323个县（市、区）、2.4万个乡镇、38.5万个行政村，完成确权面积近4.7亿亩^[1]。

2014年中央一号文件提出确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。中央财政补贴的标准为10元/亩，共安排了181.4亿元专项补助。全国已有25个省份明确了省级财政补助标准，其中20个省份每亩补助5～10元。山西、广西、青海省级补助标准较高，为15元/亩；北京市按山区每亩补助50元、平原每亩补助25元^[2]。

有关资料显示，农村土地承包经营权确权登记颁证工作解决了长期以来承包地块面积不准、四至不清等问题。在土地承包经营权确权登记颁证的基础上，各地积极引导土地有序流转，鼓励农民以出租、互换、转让、股份合作等形式流转承包地，推动了土地资源的优化配置。2015年12月，十二届全国人大常委会第十八次会议提出拟在北京市大兴区等232个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《物权法》《担保法》中关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定，允许以农村承包土地（耕地）的经营权抵押贷款。

（二）改革完善农村宅基地制度

农村宅基地，是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。中国农村有集体建设用地2.5亿亩左右，其中80%以农民的宅基地形式存在。中国农村宅基地制度形成于农村集体化时期并一直延续至今，其主要内容是：集体所有、农户使用、一户一宅、无偿分配、限制转让、不能抵押担保。

改革开放之后，随着工业化、城镇化进程的推进，城乡统筹、基本公共服务均等化战略举措的逐步落实，农村宅基地制度所依托的经济社会基础先后发生了变化，改革完善农村宅基地制度势在必行。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下简称《决定》）在总结各地探索经验的基础上，明确提出要保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。

2015年2月，国家选择33个试点县级行政区域开展土地制度改革试点，其中15个为宅基地制度改革试点，对宅基地实行自愿有偿的退出、转让机制。2015年11月，中办、国办印发的《深化农村改革综合性实施方案》进一步提出了宅基地制度改革基本思路，包括“保障农户依法取得的宅基地用益物权”“探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”“探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径”。2015年12月，十二届全国人大常委会第十八次会议提出，在天津蓟县等59个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《物权法》《担保法》关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，允许以农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款。试点政策规定，对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，制