户籍制度改革是新时期破解城乡二元结构，促进流动人口社会融合，实现中国由传统的乡村社会向现代城市社会转型的关键。2014年7月24日国务院下发了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号），对不同类型城市的落户条件进行了具体规定。城市是户籍制度改革的执行主体，户籍制度改革的难点和重点在于中等规模以上城市。本文选择人口总量和流动人口聚集度较高的63个大中城市作为对象，从夫妻投靠、购房、投资、纳税、就业五个方面对其户籍开放程度进行评估。总结中国城市户籍开放程度的总体状况和特点，分析影响城市户籍开放程度的主要因素，并提出了相应的对策，为未来我国户籍制度改革提供参考依据。

一 不同类型城市户籍制度改革进展与趋势分析

（一）超大城市——设定总量上限，未来落户难度进一步加大

根据国务院2014年11月出台的城市规模划分标准，城区常住人口超过1000万的超大城市为北京、上海、广州、深圳市。从这4个超大城市户籍制度改革的重点来看：一是总量上严格控制，设定规模上限。这4个超大城市都在“十三五”规划中提出了未来总量控制的“天花板”。北京市提出2020年人口总量不能突破2300万的红线，上海提出2020年人口总量不超过2500万的目标。按照当前的常住人口数量，未来北京、上海分别还有约130万和75万的人口“增长空间”。二是进入门槛进一步提高，积分制提供的入户机会有限。2015年北京市开始在通州区率先试点积分制改革，但同时又实行户籍指标总量控制，在户籍指标逐年降低的情况下，积分制实际上只具有象征意义。从上海、广州、深圳市已经推行了积分制的超大城市来看，通过积分制获得户籍的人数非常有限。例如2012年起至2015年年底，共计110万人申请了上海市居住证。经审核确认，有30万人的积分分值达到要求的120分，仅有2.6万人最终获得上海市户口，占申请人数的2.36%，占符合积分要求（120分）人数的8.67%。

（二）特大城市——严控人口规模，落户需要具备较高的门槛

根据新标准，城区常住人口超过500万低于1000万的城市为特大城市，目前我国有天津、重庆、沈阳、南京、武汉、成都6个城市符合标准。特大城市户籍属于国家严格控制的范围，总的原则是在总量控制的基础上，通过积分制有条件进入，但相比大城市和中等城市积分准入条件较高。从这6个特大城市出台的政策文件来看，大多数城市需要满足以下几个标准：一是购买中心城区的住房，并对住房的金额、面积、购买时间、有无贷款等进行了限定，同时对购房人的年龄、学历等条件进行了限定。二是人才引进。大多数要求引进的人才具有大学本科以上学历，或具有中等以上专业技术职称，并对引进人才的年龄进行了限定。三是纳税和投资落户。对于连续纳税达到一定金额的个人或投资（增资）达到一定金额的企业给予一定的落户指标。四是应届毕业生落户。对于在城市就业或落实工作单位的应届毕业生准予落户。五是投靠落户。对夫妻之间、子女、老人的投靠落户也设定了比较严格的条件。

（三）大城市——适度控制人口规模，因地制宜，有选择进入

根据新标准，城区常住人口超过100万低于500万的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市。在本文选定的评估对象中，属于Ⅰ型大城市的有济南、青岛、厦门、大连、苏州、无锡、西安、杭州、哈尔滨、佛山等16个。Ⅱ型大城市有海口、福州、贵阳、宁波、南宁、泉州、石家庄等23个。对于Ⅱ型大城市，国家规定只要具有合法稳定就业达到一定年限并有合法稳定住所（含租赁），同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。对于Ⅰ型大城市，可以根据实际情况适度控制落户规模和节奏，对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所（含租赁）的范围、条件等做出较严格的规定，也可结合本地实际，建立积分落户制度。从实际情况来看，大城市落户条件存在很大差异，对于厦门、青岛、杭州、苏州、海口、宁波等沿海开放城市或经济发达城市落户的条件仍然很高，比如厦门、杭州、青岛等城市的落户条件甚至高于部分特大城市。从未来的趋势看，大城市仍然会成为我国吸纳农村转移人