我国自然灾害形势严峻、救灾任务繁重，在汶川大地震、玉树地震、芦山地震等重特大自然灾害中，政府是灾害治理的主力军、发挥核心作用。同时，根据世界各国经验，社会组织已成为灾害治理体系中不可或缺的补充力量。近年来，我国社会组织积极参与紧急救援、灾后重建、灾害预防等各个阶段，体现出反应快速、组织灵活、专业性强等优势。目前，我国社会组织资源暂未被充分挖掘，有较大发展空间。基于我国灾害治理领域社会组织在现实中的作用发挥，本文探讨的社会组织既包括正式登记注册的法定社会组织，也包括尚处于发展中的草根类社会组织。本文将梳理社会组织参与灾害治理的发展现状和存在问题，为进一步整合与发展社会组织力量提供研究思路。

一 社会组织参与灾害治理的政策发展历程

从2007年颁布《突发事件应对法》到2015年出台《民政部关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，我国对社会组织在灾害治理中角色定位经历了逐步发展的过程，初步形成社会组织参与灾害治理的政策体系。

2007年，在《突发事件应对法》中并未明确指出社会组织参与，提到“突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织”应当进行宣传动员，组织群众开展自救和互救。2009年，《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》指出，应“积极动员社会力量参与应急工作”，鼓励现有各类志愿者组织充实和加强应急服务内容、建立信息库，政府可根据情况给予适当支持。

“十二五”时期以来，特别是2012年以后，我国出台了一系列基础性制度，为社会组织更好地参与灾害治理奠定了基础。2012年，为做好公民和公益慈善组织救灾捐赠的组织引导工作，民政部发布《关于完善救灾捐赠导向机制的通知》，要求探索建立接收救灾捐赠的公益慈善组织评估发布制度，引导公益慈善组织合理使用救灾捐赠款物，加强救灾捐赠信息公开和社会监督。2013年，国务院办公厅颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，建立健全政府向社会力量购买服务机制。2015年，民政部于5月、8月相继出台有关社会组织第三方评估机制、自然灾害救助物资储备体系的文件。在《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》中，明确了建立社会组织第三方评估的总体思路、基本原则、政策措施和组织领导，促进社会组织综合监管体系的完善。在《民政部等九部门关于加强自然灾害救助物资储备体系建设的指导意见》中，提出要完善以政府储备为主、社会储备为辅的救灾物资储备机制，倡导调动社会力量共同参与。

2015年10月，民政部出台《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，第一次对社会组织、社会工作者、志愿者、爱心企业等社会力量参与灾害治理进行专门、系统的规定。文件主要在于统筹协调社会力量高效有序参与救灾工作，着眼于救灾工作的全过程，明确支持引导社会力量参与救灾的原则、重点范围，以及政府支持引导社会力量参与救灾工作的主要任务。

二 社会组织参与灾害治理的现状

我国社会组织参与灾害治理进入快速发展阶段，多种类型的社会组织参与其中，规模不断扩大，朝着专业化、系统化、网络化、国际化的方向发展，与政府的合作逐渐加强。

1.进一步实现专业化

第一，各种类型的社会组织专业能力不断提升。根据基金会中心网提供的数据，我国目前共有231家基金会关注安全救灾领域，其中公募基金会66家、非公募基金会165家。近年来，各大基金会通过设立专门的灾害治理部门、独立的项目和计划，改变原来临时任务多、长远规划少的情况，将分散的资源整合，理顺各方关系，统筹协调灾害治理工作。灾害治理种类不断增加，由特定灾害发展到多类灾害救助。灾害治理领域逐渐扩大，由最初的救灾物资发放发展到生命保障和灾后重建，并逐渐覆盖灾害救助全领域，包括防灾、备灾、救灾、灾后重建工作。

专业从事灾害治理的社会组织逐渐细化分工，民间救援队继续蓬勃发展，并开始出现为灾害治理各个环节提供专业服务的社会组织，涵盖信息服务、灾害预防、灾后重建等多个领域。同时，社会组织专业化程度进一步提高，以我国影响力较大的民间救援队——蓝天救援队为例，它在全国拥有223支分队、3万多名志愿者，并已建立水上分队、机动分队、航空分队、水下机器人分队等一系列专