我国地域辽阔，地形复杂，是一个生态脆弱的多灾大国。近年来，频繁发生的重大自然灾害，造成了人民生命财产的巨大损失，严重影响了社会和谐、稳定、发展的大好局面。据国家减灾委发布的《2014年全国自然灾害基本情况》可知，2014年各类自然灾害共造成全国24353.7万人次受灾，1583人死亡，235人失踪，直接经济损失3373.8亿元。^［1］作为灾害应对的第一道关口，县级政府不仅扮演着灾前“防御者”的角色，还是抗灾一线的“指挥者”和直接“参与者”，以及救济政策的实际“执行者”。完善县级政府重大自然灾害应急机制，有效应对重大自然灾害，维护正常的经济社会发展秩序，保障公民生命财产安全，是检验县级政府行政和服务能力的一个重要标志。

一 县级政府在应对重大自然灾害中扮演的角色和发挥的作用

（一）县级政府在应对重大自然灾害中扮演的独特角色

1.灾前的主要“防御者”

县级政府是直接面向基层的政权组织，具有承上启下、连接城乡、沟通条块的作用，在重大自然灾害的防御方面具有独特优势。一方面县级政府可以利用完备的社区、乡（镇）、村等基层组织网络系统，通过镇、村干部走访，电视、广播、短信、高音喇叭等开展人口全覆盖式的防灾、减灾和救灾宣传教育，积极组织乡（镇）、社区、村（组）、学校等开展灾害预演，增强群众的危机意识，提高群众灾害应急综合素质；另一方面县级政府可以因地制宜，最大限度地调动当地的人力、物力、财力，建立平急结合的救灾物资储备保障系统，增强灾害防御能力，以备不时之需。例如山东省泗水县变灾后救助为灾前预防，建立了灾害预警、信息发布、防灾减灾教育、应急物资储备和救灾款物投入机制，加强物资储备，基本形成了县、乡、村三级防灾减灾网络体系，这些机制的建立和运行，为防灾减灾工作的及时有效开展提供了有力保障。^［2］

2.救灾的一线“指挥者”

县级政府作为重大自然灾害的直辖地和源发地，是最重要的救灾“指挥者”。根据“就近原则”，县级政府的主要负责人是能在最短时间内到达灾区的第一批最直接，也是最高“指挥者”，对于防止由于灾情的发展、衍变所造成的二次灾害具有重要作用；根据“属地原则”，基于对灾区和灾情状况的了解，县级政府能快速开展指挥救援工作，是抗灾救灾工作最直接、最重要的一线“指挥者”。譬如2014年6月19日13时30分起，陕西省平利县城关境内突降50年来最大暴雨，导致城区大面积内涝，县长郑小东第一时间赶赴县防汛办坐镇指挥，协调各方力量展开救援，极大地控制和降低了暴雨所造成的损失。^［3］

3.抗灾的直接“参与者”

县级政府既是救援工作的主力军，也是抗灾工作的直接“参与者”。时间就是生命线，当某县域受灾后，由于消息闭塞、交通落后、道路受阻等原因，在外界救援力量无法短时间内抵达的情况下，县级政府组织武警、公安、消防等力量，开展自救才是当务之急，实践证明，自救是最行之有效的救援方式，能够最大限度地降低损失；随着灾后时间的推移，公众对灾区的关注度会逐渐降低，但由于抗灾工作是一项耗时久、任务重、难度大的“拉锯战”，后期需要投入大量的人力、物力和财力，而外界投入资源有限，作为当地的“父母官”，只有县级政府的救援和抗灾工作才会倾其全力并贯穿应急响应、善后全过程。

4.政策的实际“执行者”

县级政府管理着县域范围内的所有社区、乡（镇）、村（组），直接面对千千万万的老百姓，国家的行政方针、决策到达县级政府就进入了直接行动的阶段。因此，县级政府才是落实方针、决策和指令的直接“执行者”。中央、省、市级政府的行政命令方向性、原则性强但过于宏观，真正的落实还需县级政府来执行。与中央、省、市级政府在处理重大自然灾害过程中的“牵一发而动全身”相比，县级政府的灵活性更强，更加具体，更加具有操作性。灾害发生后，中央、省、市级政府的不同指令会陆续下达至县级政府，县级政府可依据上级政府的宏观指令作为指导方针，并结合实际情况，制定具体的救灾抗灾方案，迅速开展救灾等后续工作，使上级的指令得到贯彻落实。

（二）县级政府在应对重大自然灾害中发挥的独特作用

1.最能快速决策行动

从我国历次重大灾害发生的位置来看，多发生在县一级行政区域内。作为自然灾害发生的直