本书是关于中国农民工政策的研究。“农民工”指身份是农村户籍，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，有的长期在城市就业的人群。^[1]“政策”指国家和各级政府对社会价值进行分配和协调的方略、准则和措施。“农民工政策”则指国家和各级政府关于如何对待农民工、给农民工何种待遇的方略、准则和措施。

农民工是中国于1978年改革开放以后出现的一个新群体。它既不同于中国传统二元社会中的农民，也不同于二元社会中的城市人。并且，这个群体的人数随着时间的推移越来越庞大，迄今已经有2亿—3亿人。如何对待这个新生的群体，是国家和各级政府必须制定政策予以解决的问题。而因为这一群体的新生性和特殊性，关于如何对待这一群体的政策也就有创新性和探索性。本书的研究目的，就是探讨农民工政策的制定、调整和执行，其具有哪些内容和特点，产生了何种效果和效应。而本章的目的，是尝试对国家农民工政策的制定和调整提出一个解释框架或解释模型。

第一节 政府主导的农民工政策制定

一 国家农民工政策的制定过程

迄今为止，国家关于农民工政策的集中体现是2006年国务院发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）（以下简称“国务院5号文件”）。在此之前，国务院和有关部门都出台了一些关于农民工的政策规定；在此之后，为适应农民工政策的调整和完善又出台了一些新的文件。但是，国务院5号文件被认为是国家农民工政策的里程碑。所以，本章主要以此文件为例，分析国家农民工政策的制定主体、制定过程和内在逻辑。

1.国务院总理作出批示

国务院5号文件的起源是国务院总理的批示。2005年初，时任国务院总理温家宝就研究解决农民工问题作出批示，要求国务院研究室牵头，组织党中央、国务院有关部门和有关地方的官员，并组织部分专家，对农民工问题进行全面、系统、深入的调查研究，并在研究成熟后为国务院制定一个关于解决农民工问题的指导性文件。^[2]

除国务院总理的批示之外，时任党总书记的胡锦涛也多次强调要保护农民工的合法权益，改善他们的就业环境。所以，国务院5号文件是在党中央、国务院高度重视“三农”问题、深切关心农民工问题的背景下研究和起草的。^[3]

2.政府官员和学者组成调研组进行调研

根据国务院总理的批示，由国务院研究室牵头，中央、国务院有关17个部门和8个农民工输出和输入大省的官员参与，并邀请5位长期研究“三农”问题的专家，成立了一个农民工问题调研组。调研组从2005年4月开始工作，花了4个月的时间调研，确定了20多个专题，分门别类地对农民工问题进行深入研究，到8月完成了中国农民工问题研究总报告和50多篇专题报告。这次调研基本上摸清了中国农民工问题的历史、现状、发展趋势，以及面临的问题和问题产生的原因，也基本上形成了解决农民工问题的指导思想、政策思路以及相关措施。^[4]

作为调研的最重要成果，该调研组公开出版了《中国农民工调研报告》。这本书汇集了对农民工问题系统调查研究的成果。这些研究成果涉及对农民工的地位、作用、现状、趋势和一系列相关问题的认识。

3.收集此前已出台的相关政策法规

农民工问题调研组同时也是国务院文件的起草组。起草组在调研的同时，还收集了此前已出台的相关政策法规，包括党中央、国务院、全国人民代表大会出台的与农民工相关的政策法规，各地出台的地方性法规和农民工管理、服务方面的做法与经验等，“能够收集到的都收集来了”^[5]。

调研成果成为“到目前为止关于中国农民工问题最全面、最系统、最权威的研究成果。这些研究成果，为起草《意见》奠定了坚实的基础”^[6]。

4.起草组起草文件和征集意见

农民工问题文件的起草组从2005年9月开始起草一个指导性意见。初稿拿出来以后，在国家和地方的党政部门以及专家中反复征求意见，数易其稿。文件起草组先后召开了长期从事“三农”问题工作的专家座谈会、14个省市政府有关部门负责同志座谈会听取意见，并将文件稿印发中央44个部门征求意见。国务院5号文件“是在充分调查研究，集中有关部门、地方和专家们集体智慧的基础上，……起草和修改完成的”^[7]。

5.国务院常务会议讨论通过文件

温家宝总理2006年1月18日主持国务院第122次常务会议听取汇