党的十八届三中全会提出紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度。党的十八届四中、五中全会强调要全面依法治国，深化体制改革，转变政府职能，提高政府效能。深化首都生态文明体制改革，是首都北京贯彻中央重大战略部署的客观要求，是建设中国特色世界城市、打造和谐宜居之都的重要路径，是维护首都人民群众环境权益和生态安全的重要保障。首都北京具有特殊的历史地位和空间特征，加强生态文明体制改革，需要重视首都生态文明建设的空间二重性，考察生态文明建设的自身特征与主要问题，提出可行的体制改革对策建议。

一 首都生态文明建设的空间二重性

首都生态文明建设与国家生态文明建设具有共同的空间二重性特征，如表1所示。^[1]第一，北京作为国家首都，积极响应党中央和国务院的号召，积极落实国家关于生态文明建设的战略，首都生态文明建设要与国家战略目标保持高度一致，服务并服从于国家战略要求。首都生态文明建设与国家生态文明建设在目标、宗旨、基本原则等方面具有高度一致性。第二，首都生态文明建设不是僵化地、机械地执行国家生态文明建设的各项战略部署，需要结合首都北京特点和实际情况，体现明显的区域特点和地方空间属性，创造性开展工作，结合首都北京历史文化特征和地理空间特征进行方案的细化和具体工作的拓展与深化。因此，首都生态文明建设的空间二重性表现为在国家空间层面的战略方向和实现目标的一致性，在首都空间层面，要体现北京的区域空间特点，加强北京生态文明建设。

表1 国家生态文明建设与省区生态文明建设的比较

续表

从空间尺度看，国家生态文明建设的空间范围是整个国家层面，涉及国家经济、社会、文化、政治、生态等多个方面，具有更大空间的系统性和复杂性特征。而首都生态文明建设的空间尺度主要是指北京区域的地理空间特征，是国家生态文明战略实施的空间单元。特定的时空范围规定了北京不同于一般的省市级行政区域。北京首先是中央领导下的省市级地方行政区域，具有地方省市级行政区域相似的特征与空间资源，其次是北京不同于其他省市级行政区域，属于国家首都，承担服务中央和国务院及其职能部门的首都功能。首都生态文明建设既要服从并服务好中央，同时要立足北京、结合北京、深入北京，结合北京作为国家首都的城市战略定位，抓好生态文明建设，构建和谐宜居之都。生态文明建设要服务于中央、为中央及部委机关提供更加良好的生态环境，而体制改革也将涉及各类国家级机构的部门利益，因而会受到多方面因素的制约。

从实施主体看，国家空间层面的建设主体是党中央和国务院及其中央部委等国家级单位，要从整个国家层面开展工作。而北京空间层面，主要是在北京市委、市政府的领导下开展具体的生态文明建设工作，执行党中央和国务院关于生态文明建设的各项战略部署。对经济社会发展已进入工业化中后期的首都，面对较为严重的环境污染问题，特别是近些年比较频繁的雾霾天气，加强首都生态文明建设任重道远，需要坚决贯彻中央精神，加强非首都功能疏解，加强生态文明建设，保持首都经济中高速增长、构建高精尖经济结构和推进首都生态文明建设、构建国际一流的和谐宜居之都成为首都生态文明建设的双重任务，也是首都加强生态文明建设和体制改革的现实难题。

二 首都生态文明建设的空间矛盾与体制障碍

结合首都经济社会发展的空间结构，存在经济快速增长与生态环境保护的矛盾，人口过快增长、产业在核心区过度集聚、交通过于拥堵等超越了有限的首都空间的环境承载力。根据首都服务中央的功能定位以及京津冀跨区域尺度进行考察，首都生态文明建设的空间矛盾和体制障碍主要表现在以下几个方面。

（一）首都生态文明建设的空间矛盾

1.经济快速增长与生态环境保护的矛盾

我国环境污染问题突出，生态危机较为严重，经济快速增长和环境污染加剧成为生态文明建设的重要矛盾。要GDP还是要生态环境，在面对现行财政体制和以GDP为主导的干部考核制度引导下，生态环境保护往往让位于经济增长，结果导致环境日益恶化，而环境保护和生态修复成本日益高涨。北京作为国家首都，同样难以避免经济快速增长与生态环境污染的重要矛盾。从北京全社会用电