一 背景

一个社会为什么在政府、市场之外还需要培育和发展非政府组织，非政府组织对社会有什么作用与价值？自20世纪70年代非政府部门在发达国家，随后在发展中国家蓬勃发展以来，这个问题始终是学者们关注的焦点。赫尔从公共服务、政策倡导的角度，密勒弗斯基从促进社会公正、整合社区资源、满足人类精神需求的角度，史密斯从社会道德、社会创新、社会缓冲器、志愿精神、社会监督的角度，论述了非政府部门的作用与价值。^[1]然而，这些抽象的论述对于发展中国家那些讲究实际、追求政绩、急需解决现实问题的政客和官员来说，是远远不够的。而且，这些理论上的作用很难被度量。一个组织的某项功能如果不能被测量，那么就无法进行纵向的前后对比，也无法进行横向的国际对比。既看不出自己的变化，也找不出差距，因而难以激励组织的发展。

20世纪90年代，在美国霍普金斯大学公民社会中心的推动下，全球450多位学者联合起来在数十个国家开展了非政府部门的国际比较项目。该项目试图从非政府部门可测量的就业规模、经济贡献等角度论证非政府组织的作用与价值。虽然从这个角度论述非政府部门的价值有较大的局限，但毕竟是一种不同的视角。对非政府部门就业与经济贡献的统计不仅有助于人们认知这一部门存在的价值，而且，也可以通过调研了解国情，引导非政府部门未来发展的方向。正因为如此，联合国采纳和接受了这一视角，并在世界各国推广。目前，全球已有90多个国家将非政府部门的就业、经济规模、志愿服务等指标正式纳入了本国的国民经济核算体系。

由于中国没有参与霍普金斯大学领导的国际比较项目，也没有加入联合国推展的计划，因此，为了把握中国非政府部门的结构与功能，2003年，课题组在全国范围内进行了一次抽样调查。本次调查共抽取了6个省（东中西各2个省、南北各3个省，分别为辽宁、广东、山西、江西、甘肃和云南），每个省抽取了3个市，共18个市进行问卷调查。调查对象包括18个市所有在民政部门登记注册的社会团体和民办非企业单位。除此之外，调查对象还包括所有全国性的和6个省部分省级社团、民非。^[2]

本次调查共发放社会团体问卷8127份，回收的有效问卷3438份，回收率42.3%；发放民办非企业单位问卷3954份，回收的有效问卷为1733份，回收率43.8%。

二 中国非政府部门的规模及国际差距

1.就业规模

根据调查结果估算，2002年，中国非政府部门提供了275万全职就业机会（不包括志愿者），占全国经济活动人口的0.36%，占服务业就业的1.32%，相当于机关事业单位就业的7.4%。其中，社会团体提供的全职就业机会为71.1万，民办非企业单位提供的全职就业机会为203.9万。在计算志愿者的贡献后，非政府部门总共提供的全职就业机会大约为283.9万，占全国经济活动人口的0.38%，占服务业就业的1.34%，相当于机关事业单位就业的7.7%。

从绝对量看，中国非政府部门已经为社会创造了相当可观的就业机会，是一支不可忽视的就业渠道。2002年，中国非政府部门的就业量超过了金融业（259.1万）、房地产业（107.1万）、科学研究和综合技术服务业（151.2万）等许多行业的就业规模。

图1 中国非政府部门就业占经济活动人口的比例及国际比较

然而，从相对数看，中国非政府部门的就业量占整个经济活动人口的比例不仅低于发达国家，也低于发展中国家。与其他36个国家相比，中国非政府部门就业量占经济活动人口的比例是所有国家中最低的（见图1）。这一方面说明中国非政府部门还非常落后，与其他国家相比还有很大的差距；另一方面也说明，中国非政府部门在提供就业方面还有极大的潜力可挖。假设中国的非政府部门提供的就业机会占经济活动人口的比重达到36国平均水平4.4%的话，那么中国的非政府部门将能够提供3316万就业岗位。这意味着中国的非政府部门将能够增加3000万左右的就业岗位，不仅可以吸纳政府部门转移出来的人员、促进政府的职能转移，也可以吸纳大量农业转移人口、推进中国的城市化进程。据美国霍布金斯大学对36个国家的研究表明，在传统的工业、农业，甚至服务业提供就业机会趋于减少的情况下，非政府部门提供的就业机会呈现出迅速增长的趋势。例如，1990～1995年期间，英、法、德和荷兰等四个西欧国家非政府部门的就业增长了24%，占四国总就业增长量的40