近年来，中国对于人权保障的制度建设不断完善。特别是在国家层面上，随着《国家人权行动计划（2009～2010年）》的推出，人权保障事业获得了长足的进步。但是，国际社会由于对中国政府间纵向关系了解的不足，甚至在一定程度上的误解，特别是简单地讲中国的单一制与联邦制之间的区别与对立，认为中国的地方政府没有立法权，认为“职责同构”下的地方政府在人权保障上基本上是跟着中央走，长期忽视地方人大在人权保障中的积极推动作用。这既不客观，也不符合中国实践。实质上，中国人权事业的进步中，来自地方政府的自下而上的推动是不可忽视的力量。中国经济社会的发展之所以能够取得骄人的成绩，绝不仅仅是市场力量的单向行为，没有地方政府灵活高效的社会管理方式的积极支持是不可能取得的。全球化经济社会的开放式变革，促使地方政府不断改善经济社会权利的制度保障；日趋增长的地方公共财力，使地方政府拥有更强的能力来加强对弱势群体和特殊群体的权利救济。社会组织的崛起，更激发了地方政府立足本地实践提高治理水平的自觉行为。

纵观改革开放以来，中国地方立法对于人权事业的推进，正是在“维护中央权威，尊重地方利益”、“充分发挥两个积极性”的处理中央与地方关系的基本原则下取得的。中国的人权保障，不能单方面强调中央政府的积极性，还需要充分考虑中央与地方政府之间的“双向互动”，即一方面中央允许地方政府，特别是那些经济发达的沿海地区，在条件具备的前提下，可以进行创制性立法，先行先试，为随后的改革稳妥推进，提供“试验田”；同时，地方政府必须坚持“法制统一”，积极执行全国人大和中央政府的统一立法，推出具有地方特色的执行性地方性法规。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。改革开放以来，中国人权保障的立法恰是在中央与地方的双向互动中螺旋式上升，并取得长足的进步。

当然，不可忽视的是，地方政府在坚持“特殊性”的同时，对于全面推进人权事业进行了选择性立法和立法议程的优先排位。例如，地方财力支持力度不大，涉及面较小的法规优先改善；经济社会发展需求大，特别是支持经济发展的法规优先改善；中央先行立法的，地方优先制定执行性法规；受到政治制度框架压力较小的，地方可以适当优先创制立法。这些不仅仅是地方立法的特点，更是影响地方推进人权保障的重要因素。

一 地方立法的制度基础

由于中国幅员辽阔，地方差距较大，即使在高度强调权力集中的计划经济时代，毛泽东就曾在《论十大关系》中提出：“我们的宪法规定，立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下，按照情况和工作需要，地方可以搞章程、条例、办法，宪法并没有约束。我们要统一，也要特殊。为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。同时，又必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊。”这是在坚持全国统一性的前提下，“中央立法”与“地方立法”的辩证统一。改革开放之后，随着国家对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《宪法》的修改以及经济特区改革试点的推出，地方先行立法层出不穷，对于人权保障的地方性法规不断推出，为之后的人权事业发展奠定了坚实的实践基础。2000年，《立法法》出台之后，从顶层设计上规定了地方立法的空间，规范了中央与地方立法的权力边界，实际上也推动了地方朝着特色立法和执行性立法的方面发展。

（一）相关法律概念的厘清

第一，地方政府的含义。在中国语境下，地方政府不同于西方联邦制下的地方政府（local government）。根据中国宪法规定，地方政府是设立人民代表大会和人民政府的各个层级政府，包括省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇等。实际上，在我国，中央政府之下的所有层级政府统称为地方政府。

本文所涉及的地方政府是指拥有一般性地方立法权的地方政府。具体包括两个层面：一是由1982年版的《宪法》规定的省级政府立法权，即宪法第100条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性