改革开放以来，特别是20世纪80年代末以来，伴随中国工业化、城市化进程的加快，劳动力资源（特别是农村劳动力资源）急需打破传统二元经济结构的束缚和限制，进行重新配置。这种分配总的特点是劳动力资源从农村流向城市，从中西部贫困地区流向东部沿海发达地区。流动的结果产生了大量的以农民工为主的进城务工人员。其数量越来越多，呈现急剧膨胀的势头。20世纪80年代初，全国只有少数的农民外出打工。1984年，全国流动人口增加到2000多万。2000年全国第五次人口普查结果显示，流动人口数为12107万人。^[1]2011年4月28日发布的第六次全国人口普查主要数据公报显示，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为26139万人。据此可以计算，从2000年到2010年流动人口增长超过80%。^[2]随着城乡二元经济结构的进一步解体和相应政策的进一步完善，今后一段时间进城务工人员的数量还将持续增长。中国进城务工人员基数大、增长快，这注定了其随迁子女也是一个规模庞大的群体。根据2000年全国第五次人口普查的数据，中国18周岁以下的流动儿童有1982万人。^[3]另有学者根据第五次人口普查数据测算，14岁以下流动儿童多达1409万人，其中处于义务教育阶段的学龄儿童为880万。^[4]2011年，全国义务教育阶段进城务工人员随迁子女已达1167万。^[5]

对于进城务工人员的子女的称谓有多种，主要的有流动儿童、农民工子女等。在不同时期的政策文件中这些称谓经常被混用。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》第四章使用了“进城务工人员随迁子女”一词。该词较之“农民工子女”和“流动儿童”更为严谨规范，农民工子女确切来说包含两部分：一部分是随迁的子女，另一部分是留守儿童。随迁的这部分儿童在好多文章当中都被称为流动儿童，其实这两个概念还不完全一样，流动儿童的外延要远远大于随迁子女。基于以上原因和本文研究需要，我们采用进城务工人员随迁子女这一概念（在引用相关文献时，仍采用原文中的用词）。大量的农村剩余劳动力涌向城市，在繁荣了城市经济的同时，也带来一系列社会问题。其中非常重要的一个问题便是进城务工人员随迁子女平等接受义务教育的问题。受教育权是一项基本人权，是公民享受其他文化教育权利的基础和前提。其核心内容之一是平等享有接受教育的机会、获得接受教育的条件和取得接受教育的结果。对于1167万义务教育阶段进城务工人员随迁子女而言，其受教育权的问题集中体现在平等接受义务教育方面。本研究主要采用文献分析法，探索了保障进城务工人员随迁子女平等接受义务教育权利相关政策的形成、发展、实施以及实施过程中存在的问题，在此基础上提出相应的对策建议。这一研究具有重大意义。教育平等是社会公平的基础，是“以人为本”的科学发展观在教育上的表现；教育平等也是新时期应对信息经济时代挑战、建设创新型国家的必然要求。从国际方面看，教育平等已经成为一种不可扭转的趋势。很多国家和政府都将教育平等提升到战略发展的高度，并为此做出积极努力。日本在1947年确立了受教育机会均等的原则；高等教育高度普及的美国、加拿大等国家也致力于谋求少数民族等弱势群体的教育支持，进而在更大意义上促进教育平等。中国在维护公民的受教育权、促进教育平等方面也取得了重大进展。但是由于历史、区域经济发展水平等原因，教育平等还未真正实现。进城务工人员随迁子女数量庞大，没有他（她）们的教育平等，中国的教育平等就不可能彻底实现。

一 进城务工人员随迁子女平等接受义务教育

权利保障政策的形成与发展 中国现行宪法和义务教育法为进城务工人员随迁子女平等接受义务教育的权利奠定了法律基础。^[6]改革开放初期，中国经济开始复苏和发展。但由于人们观念的保守性和经济结构的转变还处于酝酿时期，中国劳动力资源的重新分配要求还不明显，还未发生大规模的人口迁移，进城务工人员还是极少数，而且这些进城务工人员大多不携带他们的子女。进城务工人员随迁子女的教育问题还没有成为一个社会问题，因此这一时期还谈不上进城务工人员随迁子女受教育权的保障问题，也没有关于保障进城务工人员随迁子女受教育权的政策。但是，随着改革特别是经济