一 法律援助与人权保障的发展历程

法律援助作为一种免费的法律服务，是实现所有人基本权利所必需的内容。^[1]

中国第一家民间法律援助机构是成立于1992年的武汉大学社会弱者权利保护中心。1995年，广州市法律援助中心正式挂牌，成为中国最早的政府法律援助机构。1996年，司法部法律援助中心^[2]成立。同年，修订后的《刑事诉讼法》和新颁布的《律师法》、《老年人权益保障法》也都规定了律师的法律援助义务，初步建立了法律援助制度。1997年3月，法律援助基金会成立，为促进法律援助的有效供给奠定了基础。

2003年，国务院颁布《法律援助条例》明确宣示，提供法律援助是政府的责任。2003年以来，国家陆续制定了一些法律和政策，就未成年人、妇女、老年人、残疾人、刑事羁押人员等特殊弱势群体的法律援助作了专门规定，比如《国务院办公厅转发民政部等部门关于进一步加强扶助贫困残疾人工作意见的通知》（2004）第13点，《中华人民共和国妇女权益保障法》（2005）第52条，司法部会同最高检、最高法、公安部等部门发布的《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》（2005）和《关于民事诉讼法律援助工作的规定》（2005），《中华人民共和国未成年人保护法》（2006）第51条，《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》（2006）第15条，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（2006）第29点，《关于深入实施“进城务工青年发展计划”进一步加强青年农民工工作的意见》（2006）第二部分第3点，《残疾人就业条例》（2007）第24条，《中华人民共和国残疾人保障法》（2008）第60条等。2011年，《刑事诉讼法修正案（草案）》进一步指出，法律援助不只是律师的义务，而且是国家法律援助机构的义务。在近20年的历程中，中国法律援助事业迅速发展，在人权保护领域产生了深远的社会影响。

二 法律援助的需求情况

1.公众知晓度

随着法律援助制度的实施和宣传的不断深入，社会公众对法律援助的知晓度有了很大提升。目前，全国各省市都开通了“12348”法律援助专线电话，通过广播、电视、报纸、网络等媒体以及街头标示和“以案说法”、“漫画说法”、“便民联系卡”等百姓乐见易懂的方式开展宣传活动。在2009年，各地电台、电视台播出法律援助节目共计21816次，报纸、杂志刊登涉及法律援助的信息19892篇。^[3]2011年1～11月，仅《法制日报》关于法律援助的报道就有18000多条。但在许多农村地区，法律援助工作者或村干部告知是村民知晓法律援助的主要途径，其在所有知晓途径中所占比例为79.7%。^[4]据司法部和国家统计局在2008年的调查，低收入群体对法律援助知晓率较低，家庭月总收入300元及以下、未受义务教育、农村五保供养人员“听说过”法律援助的分别占31.6%、16.5%和25.5%，明显低于社会平均水平56.6%。法律援助求助不方便的原因是“找不到法律援助中心”的，占63.6%；原因是“法律援助申请程序太复杂”和“没有求助电话、求助电话打不通”的，分别占53.4%和37.5%。其中，较低和较高收入水平者、无业人员、未受义务教育者、女性、农村和中部地区居民，原因是“找不到法律援助中心”的比重较高，学生、农村居民原因是“申请程序太复杂”的比重较高。^[5]

2.社会需求增加

中国有大量的社会贫弱者需要给予法律援助。2006～2010年间，全国每年约新增法律援助案件10.2万件。以宁夏回族自治区为例，目前全区符合法律援助条件的人口约有140万人，每年有法律援助需求的达万余人，但每年办理的法律援助案件约6000件，法律援助需求上升与供给不足的问题越来越突出。^[6]社会弱势群体，包括农民（和农民工）、妇女、残疾人、儿童和老年人等，对法律援助的需求较大。例如，广东省东莞市法律援助的受援对象80%以上是外来人口。该市两级法院2004年和2005年受理劳动争议案件分别是5087件和3915件，同年为劳动者提供法律援助的案件不足100件。^[7]从全国范围来看，2.2亿儿童（14岁以下，其中留守儿童5800多万人）、1.2亿老年人（65岁以上）、8200多万残疾人^[8]等群体接触法律援助的信息较为困难；一些县、区行政区域以下的法律援助机构未能在临街一楼设立带有无障碍通道的办公室。据对2003～2009年的法律援助案件受援人的统计分析，需求法律援助的群体中农民工的增量最快，妇女的增量次之，未成年人、老年人和残