无论是国际局势的变化还是中国自身发展的需要，2001年中国加入世界贸易组织以后的十年间，越来越多的中国人走出了国门，海外中国公民的人数呈逐年上升趋势，由此也给中国的人权保护和外交工作带来了新的课题。2011年，中东局势的动荡以及日本大地震的波及性影响，使得“撤侨”成为一段时间内中国政府工作的重点之一，也使得更多的目光关注于海外中国公民的权利保护问题。本报告将以2011年的三次大规模“撤侨”行动为核心，考察中国对海外公民的权利保护，指出存在的问题并进行前景预测。

一 关于海外中国公民权利保护的政策、法律、

机制与“撤侨”行动的由来

（一）关于“海外中国公民”的概念

在展开论述之前，有必要弄清楚如下的三个概念：华人、华侨、海外中国公民。首先，这三个称谓都是针对那些身在中国领土之外的人。其次，三者最大的区别是身份上的差别。按照中国宪法的规定，具有中国国籍的人即是中国公民，因此，“海外中国公民”就是指那些不在中国领土内活动的中国公民。而国籍法规定“定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍”，我们通常把这类人叫做“海外华人”，简称“华人”。与华人不同，如果一位中国公民没有放弃其所拥有的中国国籍，那么他就是“华侨”，也就符合归侨侨眷权益保护法中的明确规定，“华侨是指定居在国外的中国公民”。这里所谓的定居，是指在国外已经获得长期或永久居留资格并事实上已在国外居留，这个居留资格，包括外国政府批准的合法定居和已经或者期待被外国政府认可的事实上定居。所以，一般情况下，“定居”可视为将“华侨”从“海外中国公民”这一概念中独立出来的评判标准。综上所述，华人不具有中国国籍，华侨和海外中国公民则都是具有中国国籍的人，而海外中国公民是一个范围最大的概念，既包括定居在国外的“华侨”，也包括因各种事由出国的中国公民，如留学生、务工人员、经商人员等。

（二）海外中国公民权利保护的政策、法律与机制

新中国成立后，历届中央领导都密切关心海外华侨华人。毛泽东同志曾明确作出“保护华侨利益，扶助回国的华侨”的指示，要求高度重视侨务工作。改革开放后，邓小平同志提出海外关系论，把华侨华人作为中国建设的独特机遇，强调重视与华人华侨的联系；1978年1月4日的《人民日报》社论中也明确提出：“华侨愿意保留中国籍，我们应表示欢迎，国家有责任保护他们的权利和利益。”^[1]江泽民同志提出华侨华人是现代化建设的宝贵资源和独特优势。十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央则将侨务工作理论进一步创新，提出了“凝聚侨心、汇集侨智、发挥侨力、维护侨益”的要求，强调三个坚持，即“坚持以人为本、为侨服务的宗旨；坚持以国内侨务工作为基础、以国外侨务工作为主导；坚持为国家大局服务和为侨服务的统一”。这些政策表明了中国政府对华侨的高度重视，也体现了国家对海外公民的关心和支持。这些政策成为保护海外公民权利工作的指导思想。在此思想的指导下，中国政府在保护海外公民权利方面做了一系列扎实的工作，建立起运转良好的保护机制。

在法律建设方面，第一，早在1949年制定的具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》中的第58条就曾明确提出：“中华人民共和国中央人民政府应尽力保护国外华侨的正当权益”，首次对外宣告了中国政府对待华侨的立场。1954年，第一届全国人大召开，制定了中华人民共和国第一部宪法，其中第98条强调“中华人民共和国保护国外华侨的正当的权利和利益”，并且在第49条中明确指出由国务院管理华侨事务，凸显出对华侨华人工作的重视。现行的1982年颁布实施的《中华人民共和国宪法》则延续了以往的规定，第50条提出“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益”，从而以国家根本大法的形式明确了保护海外中国公民权利的政府立场。第二，1980年通过的《中华人民共和国国籍法》明确了中国政府不承认双重国籍的立场，确定了哪些人在何种情况下具有中国国籍，为开展海外中国公民的权利保护明确了对象。第三，1985年《中华人民共和国公民出境入境管理法》的颁布促进了出国政策的放宽和手续的简化，2006年《中华人民共