一 我国工业园区的土地利用特点

土地是城市的依托，经济发展、城市化建设必须要有一定的土地作保障。城市发展与土地利用之间相互依存又相互制约，处理好城市发展与土地资源稀缺之间的矛盾，关系到我国社会、经济、环境可持续发展战略的顺利实施。自20世纪90年代以来，政府创办园区、以地招商引资成为吸纳工业企业的主轴。与改革开放初期的自动自发、“遍地开花”情况不同，90年代以后，工厂企业陆续进入政府创办的各类园区。各种园区不断扩大和开放。2005年，我国各类开放区6866个，规划用地面积3.86万平方公里，超过全国现有城镇建设用地3.15万平方公里的总面积。经过20多年，我国的园区经济得到了迅猛发展，并在国民经济中起着不可替代作用。工业园区可以把土地、劳动力、服务等优势集聚在一起，形成规模，产生集聚效应和辐射效应，成为加速本地工业化进程的有效途径。据统计，国内54个国家级经济技术开发区2003年实现国内生产总值4985亿元，占全国国内生产总值的4.27%。2004年，49个国家级经济技术开放区及5个同类园区，实现工业增加值占全国工业总厂值的9.19%。一些大中城市和沿海发达省市园区所占份额更高。天津、大连、广州三个经济技术开放区GDP分别占当地GDP的19%、18%、12%。^[1]由于工业园区不仅成为各地的经济增长极，而且在推进工业化和城市化进程中起着积极的作用，因此各地政府都会划出些成片地块来引领当地经济发展。根据产业功能、规模及政策的不同，这些区域往往冠以不同的名字，如开发区、工业园、科技园、软件园、物流园等各种产业园区。随着城市经济的发展，各地掀起了开发区热，有些开发区不仅是一个工业区，而且承担着城市新区的职能，甚至成为城市新的CBD，它的功能不再是简单的工业再生产场所、工厂聚集地，而是一个城市再生。由于我国的工业园区是在经济转轨、市场经济不够成熟的背景下产生的，带有较浓的政府行政色彩。土地作为工业园区实现经济效益的生产要素之一，扮演着经济效益和行政行为的双重角色。我国工业园区土地利用具有以下特点。

（一）用地以新增建设用地为主，旧城改造用地为辅

由于旧城改造成本高，土地权属复杂，效率低，用地规模小，连片开发度差，且随着城市“退二进三”的产业发展布局思路的实施，大多数工业园区选址都独立于城区开发。因此，各类开发区的市政设施及配套都要新建，包括水电、煤气、通讯、道路、排污等相关的市政及生活配套设施，为了方便开发区与主城区的联系，通常会修建高速公路或快速干道。这些开发区的建设用地大多是占用农用地，然后通过征用把集体土地转为国有土地，土地统归开发区管委会管理。也有的开发区依托老城区，充分利用原有的各种基础设施，这类开发区通常是一些高新开发区。各地开发区的建设大多是选择类似城市新区或新兴工业基地建设的方式，是一种外延式的扩张，是城市空间产业布局表现。

（二）用地由政府开发整理，向企业提供熟地

开发区一般都成立负责基础设施建设和土地整理的开发公司。管委会将征用的土地，承包给开发公司进行基础设施建设，实行土地“三通一平”或“七通一平”，把生地变为熟地，然后由管委会把土地出让给企业。

（三）土地廉价作为各地开发区招商引资的优惠政策

开发区开发过滥，导致各地开发区的恶性竞争，为了招商引资，各地开发区使出浑身解数，不惜突破国家土地、税收法规及相关政策的底线。各地不断推出低地价、低税收等各种优惠政策，有的地方甚至免地价，最终导致国有土地资产大量流失。

二 当前工业园区土地利用存在的问题

（一）占用土地过多

在未进行专项治理整顿之前，全国共有各类开发区6866家，其中，经国务院批准的为232家，省级批准的1019家，地方政府自办的开发区占到81.8%。大多数地方不切实际情况和条件，打着“高起点、高规格、高水准”的开发理念，利用几个项目就大肆圈地。有些地方建了开发区，却不见有企业进驻，土地从“五通一平”到“六通一平”，大量占用良田，开发的土地却没有卖出去，圈而未用，批而未建，开而未发的问题凸显。

（二）土地利用效率低下

当前我国的工业用地属于粗放型利用，投入产出率低。据了解，即使在被称为苏州“集约用地典范”的昆山出口加工区，共计2.86平方公里，首期1