公共政策是政府落实施政理念、达成施政目标的基本工具。实际上，政府在施政过程中是以政策显示其能力与偏好的。很难设想，离开公共政策的制定与执行，政府如何能体现其响应性、服务性、责任性、有效性。因此，选择公共政策作为观察政府施政，以及衡量与判断政府施政效果，无疑是一个有效的切入点。

2009年12月20日，以崔世安为行政长官的第三届特区政府宣誓就职，并顺利投入运作。两年多来，新一届特区政府坚持民本原则，以民意为施政依归，倾听民众诉求，顺应民心所向，推出系列性的惠民政策措施，关怀弱势群体，疏解民众怨气，促进民生发展，从而培育社会资本，积累社会信任，维护澳门社会的和谐、繁荣与稳定。

一 民生为本的政策导向之形成

（一）政策主轴从经济导向转向民生导向是顺应社会发展新要求的结果

众所周知，以民为本的施政理念是回归后由首届特区政府提出的，而政府施政理念则是需要通过政策来体现并加以落实的。政府的施政重点与政策取向取决于社会环境与社会矛盾的变化与发展。因此，在不同历史阶段，即使相同的政府落实其同样的施政理念，也是需要根据社会形势的变化而制订出各有侧重的具体政策的。

回归初期，特区政府面对的是低迷的经济、高企的失业、脆弱的财政收入等问题，因此，如何在较短时间内摆脱经济低迷徘徊，推动经济迅速成长与提升社会就业，就成为施政的当务之急，并以此为目标导致政府在制定政策时偏重考虑经济发展，形成以经济为导向的政策。为此，初生的特区政府制定了以旅游博彩业为龙头、服务业为主体的新产业政策，并主动实施了博彩经营权的分散化改革。在中央政府的大力支持下，随着内地赴港澳“自由行”政策的实施，澳门经济出现跳跃性增长，本地生产总值（GDP）连年增长（见图1），而失业率由回归初期的6.8%（2000年）迅速下降到2.8%（2010年），基本实现了全民就业。可以说，经过回归后首10年两届政府的努力，澳门社会经济面貌出现迥异于回归前的根本性变化。

图1 2000～2010年澳门经济增长与失业率变动

与此同时，经济的迅猛发展对原有的社会资源供给与利益分配平衡形成强烈冲击，特别是随着楼价飞升与通货膨胀，普通民众的日常生活开始受到影响，部分市民非但未能受惠于经济发展，反而因物价上涨导致生活质量下降，尤其是社会弱势群体的感受更加强烈。此外，交通拥挤、环境恶化、在职贫穷等问题亦随之而来，不断积聚的民怨更因个别政府高官的贪腐而爆发，转化为日见频繁的街头抗议运动，稳定与和谐的社会秩序受到冲击。显然，与回归初期不同，社会问题与矛盾已经发生转移，即从经济领域转向社会领域，因此，亦需要政府的施政重点相应地转变。故而，第二届特区政府在其后半段任期内已经有所察觉，并开始推出部分疏解民困与民怨的政策措施，唯响应较为被动，政策力度未能完全合乎民众要求与社会期望，且民众对政府的信任度因前运输工务司司长欧文龙巨贪案而受挫。

正是在上述背景下，提出“传承”、“创新”理念的第三届特区政府组成后，不但承接第二届特区政府推出的一些民生政策，更在此基础上，先以关顾与援助社会基层弱势社群为重点，继而全面推展各项民生措施，形成民生导向的政策基调。

（二）多种形式并举，以广泛听取与吸纳民意作为制定民生政策的依据

第三届特区政府组成后，于次年3月公布的首份施政报告中即提出“阳光政府”与“科学决策”两大施政新理念^[1]。前者的意涵在于增加施政透明度，而后者则直接与政策制定相关。实际上，两大施政理念的贯彻都离不开民众的参与与民意的吸纳。因为只有允许民众参与才能建设开放型的阳光政府，同样，决策的科学化是以决策的民主化为前提的，广纳民意就是决策民主化的重要环节与基本内涵。而第三届特区政府形成以民生为本的政策导向正是以广泛听取与吸纳民意为起点的。

在听取与吸纳民意方面，第三届特区政府除利用既有的正式渠道收集意见（如各种咨询委员会）外，行政长官甚至直接走访小区，与基层民众进行面对面交流，以便能够最真切地听取居民对政府的施政期望与政策意见。概括起来，主要有下述一些与民众直接交流互动的创新途径与形式。

第一，举办对话交流会。与其他地区一样，近年来，80后、90后青