1999年澳门特别行政区建立，此后，特区政府一直在“一国两制”所秉持的“澳人治澳，高度自治”精神下持续推动本地的公共行政系统改革。2011年，澳门特区政府公共行政的一大改革是实行公务员中央招聘制度。“公开招聘、竞争上岗、择优取录”，这本是举世公认的政府录用公务人员的基本原则，亦是政府为确保每一有条件的公民进入公职的机会平等所应尽的基本责任，但在澳门公职界的内部或社会的反响中却不乏质疑和反对声音。澳门独特的历史背景及公职系统内部纷繁复杂的各项制度导致了这一出人意料的结果。本文将在追溯澳门公务员招聘制度的历史演变及厘清其与相关制度交错关系的基础上，解析推行中央招聘制度的前因后果，揭示该制度改革的优点及潜在问题，解读这一改革的多重意义，展望其未来发展及挑战。

一 澳门公务员招聘制度的历史演变

（一）改革前的公务员招聘模式：分散的行政架构及多元并存的招聘制度

不同于世界其他地区，澳门特区的公共行政系统缺乏一个集中统一的中央机制，这一传统源于葡萄牙政府管治期间。当时总督在多名政务司（Secretário-Adjunto）的辅助下行使澳门政府的行政职能，但澳门政府实质上只是总督的秘书处，而非严格意义上的政府^[1]。《澳门组织章程》规定，总督通过从上到下逐级授权进行施政，这一授权原则上属个人性质，各政务司只是通过总督授权来辅助其推行执行性事务，本身不具权力^[2]。各政务司的设置是历任总督因个人需要而任命，并随其任期结束而离澳，因此各政务司上任后通常都会改变下级的领导职位和组织架构。在此背景下，澳门公共行政系统的组织架构一直欠缺稳定性和统一性。特区政府成立后，虽简化为五司，但组织结构未作本质改动，仍沿袭此前在一位行政首长的领导下以若干名位阶一致的政务官员统辖同类的职能部门，其职能界分亦同于澳葡时期。政府架构虽得以固定，但沿袭了原分散化的组织模式与文化，各司仍拥有招聘本范畴内人员的权力。

与此同时，根据雇佣者在与政府联系方式以及入职途径上的差异，澳门政府内部存在多种聘用模式。公务人员的任用方式有“委任”和“合同”两种。其中，委任包括临时委任或确定委任、定期委任及代理职务（署任）；而合同的形式则有编制外合同及散位合同，另有个人劳动合同、包工合同及劳务取得（个人劳动合同）等方式。

由于任何行政机关或部门都有一系列常设职位，即人员编制（quadrode pessoal），在澳门，一般虽将公共行政系统内所有的工作人员统称为公务员，但实际上，不同聘任方式的公共行政工作人员的法律地位有异，可细分为公务员（funcionário）、公职人员（agente）和散工人员（见图1）。公务员是指编制内确定性委任人员，一般称为“实位”；公职人员指编制内暂时性委任、编制内散工和编制外合约人员，另有定期委任的，可以是公务员，也可以是公职人员；散工人员是指政府公共行政机关以不定期合约方式聘用的人员，通常担任较低职务，一般称为“散位”。确定性和暂时性委任、定期委任和编制内散工，都担任编制内的职位，都被视为编制内人员。编制外合约和合约散工，则是编制外人员。编制内确定委任的公务员与政府有永久性联系。编制内暂时性委任、编制外合约、定期委任和编制内散工均被视为与政府只有“临时性联系”，其联系在合约或委任期满后就消失。其中，编制内散工在第87/89/M号法令中已取消，此后的散工全部为合约散工。特区政府在2006年设立“公务人员公积金制度”的同时，开始使用“公务人员”取代“公共行政工作人员”的称谓，并将原属私法合同的“个人劳动合同”纳入特区政府人员的聘用方式。

图1 澳门特区公务人员任用方式及与政府法律关系分类

这种公务员多元任用制度是应葡人对澳门长期管治而制定的。由于总督由葡政府任命，而各司长等领导及主管级人员亦通常是由其亲信或支持者从葡萄牙聘任到澳门，他们虽属编制内的公务员（即“实位”），但只签署三年的工作合约，当其所跟随的领导转换时便回葡^[3]。由此，多样分散的任用模式便成为澳门公务员体制的特征及文化之一，体现葡人的特权地位和管治者的权贵利益，澳葡政府为保障和维持对澳门长期的管理，特别订定优厚的薪酬水平以吸引更多葡人到澳门工作