一 背景

自2008年全球金融危机爆发以来，国家出台了多个支持珠三角深化改革和整合发展的文件。为了在区域合作中寻找转型发展的机遇，粤澳两地开始前所未有地把合作关系提升到一个重要位置，希望进一步优势互补、整合资源，建立高层次、制度化的合作格局。

在这一背景下，2011年3月6日广东省人民政府和澳门特别行政区政府在北京签署了《粤澳合作框架协议》（下称《协议》），成为继2008年年底《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020）》、2009年8月《横琴总体发展规划》和2010年4月《粤港合作框架协议》陆续出台后，粤港澳深化合作的又一重要事件。该协议共8章、38条，是现在至2020年12月31日未来10年间，指导粤澳合作的纲领性文件，内容涵盖经济、社会、文化、民生等领域，具体涉及横琴开发、产业协同发展、基础设施与通关、社会公共服务、区域合作规划、工作机制安排等。与该协议同时签署的“实施《粤澳合作框架协议》2011年重点工作”，还详尽列出2011年底需要完成的工作任务，即落实澳门机动车进出横琴的政策，完成拱北口岸改扩建工程，编制旅游合作专项规划，编制澳珠协同发展规划及组建粤澳发展策略研究专责小组。7月14日，《国务院关于横琴开发有关政策的批复》（下称《批复》）正式出台，从通关制度、所得税优惠、便利通关等方面确立了横琴“比经济特区更特殊”的开发地位。该批复被喻为近年来国务院批复的开放程度最高、创新空间最广的区域开发政策之一^[1]，也为横琴开发这一《协议》要求的首要工作做出了更具体的制度安排。

总体来看，《协议》具有四大特征：第一，两制合作。与内地省际合作不同，粤澳合作涉及两种不同的经济社会制度的磨合、调适与衔接，它所承载的功能，不仅是发展区域经济，更体现在国家层面的体制创新^[2]，这在中国乃至世界范围内都有重要的理论和实践意义。第二，全面合作。《协议》的签署标志着粤澳合作从点到面，从过去以经贸关系为主向经济、社会、文化、民生等全方位合作的启动^[3]。第三，切实合作。《协议》提出的以旅游、会展、中医药、文化创意、金融为重点的产业协同发展思路符合实际，不仅针对澳门现有的产业基础，也考虑了广东的产业优势，易取得切实的合作成效。第四，操作性强。《协议》搭建了一套从官方到民间的交流渠道，以及从决策、执行到咨询的工作机制，确保各项合作内容的跟进落实^[4]。

二 机遇

结合澳门本地的情况来看，《协议》的签署为澳门经济社会的多元协调发展打开了机遇之门。这具体体现在以下四个方面：

（一）经济多元发展的新机遇

回归后特别是2002年开放赌权以来，澳门博彩业的产业规模急速扩张，使其赌城地位从亚洲一哥跃升为世界一哥^[5]，并带动整体经济实现跳跃式发展。然而，产业单一化程度的日益加剧也使人们越来越担心澳门这个微型经济体的经济安全。近两年来，中央政府和全澳社会都迫切认识到，澳门的经济需要一个多元化的未来，澳门的繁荣需要一个更稳健的基础^[6]，同时，探索经济多元化的努力必须放在珠三角整合发展的大趋势中考虑，在区域合作中培育和壮大多元经济的生长点^[7]。

那么，如何在区域合作中实现经济多元发展？在这个问题上，《协议》给出了一个路线图。《协议》提出了未来10年澳门经济适度多元化的目标，分两阶段完成，即2015年“经济适度多元发展初显成效”，至2020年“奠定经济适度多元发展基本格局”，并确立多元经济的生长点包括旅游、会展、中医药、文化创意、金融等产业。这些新兴产业的发展，将首要通过与广东省合作开发横琴去推动。横琴开发，列于《协议》第二章，足见其在粤澳合作中的重要地位。《协议》提出在开发横琴的过程中，珠海发挥主体作用，澳门则从资金、人才、产业等方面全面参与。同时，为了保障开发过程的高效，拟建立粤澳合作开发横琴协调机制，并支持横琴新区与澳门特区政府有关部门就具体合作项目直接沟通。这种跨越行政级别的沟通机制，是横琴开发模式的一大亮点，是粤澳合作模式的重要创新，也是双方扩大自主协商范围的体现^[8]。

与澳门直接相关的，是与粤方共同建设横琴岛上5平方公里的合作产业园区，重点发展中医药、文化创意、教育、培训等产业，通过推动澳门居民进入园区创业和就业，促