一 前言

澳门“非高等教育”是指大学教育和高等专科教育以外的各种类型的教育^[1]，其可分为正规教育和持续教育，正规教育分为幼儿教育、小学教育和中学教育，当中幼儿教育为三年，小学教育六年，中学教育分为初中教育和高中教育各三年，高中教育并可开设职业技术教育，此外，正规教育并包括一般及融合的特殊教育；持续教育则包括小学与中学的回归教育、家庭教育、小区教育及职业培训，以及其他教育活动^[2]。

澳门非高等教育的现况有其背景脉络。传统以来，澳门教育有多元并存、办学自主、多语教学等特色^[3]，而自1999年回归前后迄今，特区政府历次的改革，已陆续投注资源，并通过制定法规的程序，逐步调整教育的体制与内容，以使教育施为更能切合实际需求，并提升教育的质量。目前指引澳门非高等教育最重要的法律依据，是2006年经立法会通过的《非高等教育制度纲要法》（第9/2006号法律），其大幅修订了1991年的《澳门教育制度法律》（第11/91/M号法律）^[4]，扩大教育服务的内涵，除了重视学校系统，亦关注家庭与社会的配合，推进持续教育，并且调整学制，更进一步确立幼儿教育与高中教育的定位，使教育系统与国际趋势接轨^[5]，而此后相应的教育改革接踵而至，例如针对课程编制而言，课程框架与基本学力要求的制订已逐步展开。

以下首先介绍教育数字以呈现教育现况，并融入国际比较的观点加以探讨，其次，则着重政策行动层次的举例描述与分析。政策从初始之拟议到实施的过程，可分为三个层次，即初步的政策谈论（policy talk）层次、形成法制规约的政策行动（policy action）的层次，以及付诸实践的政策实施（policy implementation）层次^[6]。就政策谈论而言，是指任何个人、专业组织、学术团体或民意机构代表等，皆可针对教育问题与其解决方案发表意见。而政策行动层次，是将关于政策的谈论转化为行政部门的行动方案，经过立法的程序而成为可资推动的法规。至于政策实施层次，则是将政策行动转化为有计划的学校改革。本文主要着眼于政策行动层次的分析，以2011年11月15日正式发布的政策文件《澳门非高等教育发展十年规划（2011～2020年）》，以及《正规教育课程框架》之咨询稿、修订稿及重点解说文件，作现况之描述与解释，继而分析澳门非高等教育之问题与特点。

二 从教育数字探讨澳门非高等教育现况

兹从学校数与学生数、教育参与指标，以及能代表教育投入与教育产出的几个指针讯息，来探讨澳门非高等教育现况。

在2010/2011学年，澳门提供幼儿教育、小学教育及中学教育的学校共有78所（含特殊教育、职业教育及回归教育），包括公立学校11所，私立学校67所；学生人数共有75525人，其中就读正规教育的学生人数为72364人，回归教育学生人数为3161人，教师总人数为5268人^[7]。针对正规教育而言，则学校数目共有75所，包括64所免费教育学校系统的学校与11所非免费教育学校系统的学校，私立学校占总数约85%，各种学校类型中以中小幼“一条龙”式的学校较其他种类为多，共有29所^[8]。学校数的资料如表1所示。

表1 正规教育的学校数量

其次，从净入学率来看教育参与的情形。净入学率是指各教育阶段的适龄学生人数占该教育阶段相应学龄居住人口的比率。国际经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）公布OECD的国际比较资料，指出OECD国家的入学率平均数，初中阶段为96.1%，高中阶段为54.1%^[9]，相对而言，澳门中学教育阶段的净入学率分布在48.6%与74.4%之间，高中阶段则约为50%，显示数值偏低（见表2）。

表2 净入学率

再次，从教育财政指标、教育环境指针的讯息看教育投入情形。最新的资料指出，2007年、2008年与2009年的公共教育开支占政府总公共开支的百分比分别为16.2%、14%与13%，非高等教育公共开支占政府总公共开支的百分比为8.2%，公共教育开支用于每位学生的金额为澳门币35794元^[10]。若从国际比较的资料来看，OECD国家平均投入12.9%的公共开支于教育经费，澳门与可谓能达到一定程度的水平，唯OECD的数据中，个别国家的此项数值差异颇大，少者低于10%，多者高于20%^[11]。

在教育环境指针方面，表3呈现近年平均每班学生数、师生比、班师比、教师平均每周授课数，以及具师范培训教师比率等讯息。近三学年的平均