20世纪80年代以来，我国经历了一场内容深刻且意义重大的经济体制改革。在这场改革中，原有的经济结构得到了解构与调整，但与之相伴的是大量国有企业“减员增效”、大量城市居民沦为下岗人员甚至失业人员。这种体制改革的“阵痛”催生出了城市低保制度的快速建立与发展。1999年，国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》标志着我国“城市低保制度”迈入了法制化的建设轨道。

作为“城市低保制度”的直接受益者和落脚点，对城市居民最低生活保障对象（以下简称“低保对象”）的探讨和研究就显得尤为重要。从时间上来看，若以《城市居民最低生活保障条例》的颁布为基点，“城市低保制度”已经实施12年了，在这12年中，“低保对象”的数量、构成等发生了怎样的变化、呈现出了怎样的规律，这些问题的答案对更好地研究“城市低保制度”具有十分重要的意义。

Q市作为我国东部重要的沿海城市，于1994年先于全国建立了“城市低保制度”并取得了显著成效。S区是Q市“城市低保制度”实施的示范区，其“城市低保制度”的实践及管理工作相应地也比较规范和有序，制度实施的16年来取得了较为满意的社会效果，本文以Q市S区为例，试图对“低保对象”动态变化呈现出的特征与规律进行归纳。

一 “低保对象”的界定

作为“源头”问题，如何界定“低保对象”一直是理论界关注的焦点问题。一种观点认为，“低保对象”应当包括所有生活在贫困线以下的人，既包括那些无依无靠的老、弱、病、残、孤者，又包括那些失去工作机会、中断收入来源的人，因为政府制定的政策，应具有最大程度上的普遍性与公平性，无论是谁，只要生活贫困，收入低于法定的最低生活保障线，就应当得到社会救助。另一种观点则认为，“低保对象”应当是那些既无劳动能力又无收入来源、生活无依无靠的孤寡残者，而不应当包括有劳动能力的人，因为有劳动能力的人完全可以通过劳动谋生。^[1]

通过对“城市低保制度”内涵的界定可以看出，“城市低保制度”是一种典型的政府行为，是政府对公民的基本生活实施保障的一种义务与责任，这种责任不应当附加任何主观方面的条件及标准。同样，作为公民，在基本生活真正得不到保障的情况下获取国家救助是《宪法》赋予的法定权利，没有任何理由可以被剥夺。

因此，笔者认为界定“低保对象”应当从第一种思路出发。这也与《城市居民最低生活保障条例》对“低保对象”的规定相符合，即持有非农业户口且共同生活的家庭成员人均收入低于当地“城市低保制度”标准的，均成为“城市低保制度”的法定对象。本文以下所提到的“低保对象”均以此界定为标准。

二 Q市S区“低保对象”基本情况

从2009年7月至2010年6月，笔者对Q市S区民政局进行了走访调查，并获取了一些一手统计资料（详见表1）。

第一，Q市S区“城市低保制度”是从1994年6月开始正式建立和实施的。其当月“城市低保制度”标准为96元，保障对象户数为37户，人数为37人。之所以会出现户数与人数相等的现象，是因为1994年是Q市S区“城市低保制度”刚刚开始探索的时期，整个“城市低保制度”还没能完全建立，这里救助的37人主要还是辖区内的孤寡老人和孤儿等“三无人员”，救助对象的确定仍然按照传统救助制度的标准，总体上看，救助的对象十分有限，并没有发挥出制度的优越性。这种状态一直持续到1998年。

第二，从直观来看，“低保对象”的救助户数与人数是不断增加的。特别是从2002年到2003年，人数的递增比较明显。其他年份人数也在不断递增，但幅度逐步趋于缓慢。从1994年6月的37人到2010年6月的5505人，涨幅高达147%。

第三，“城市低保制度”标准从1994年6月到2010年6月共调整了9次，从人均月96元提高到了人均月350元。平均每1.8年调整一次，调整幅度从10元到50元不等，从1994年6月的96元到2010年6月的350元，增长了约1.6倍。

第四，保障金的发放总额不断提高，从1994年6月的3268元到2010年6月的16049294元，增长了近4910倍。

表1 Q市S区“低保对象”统计（从1994年6月至2010年6月）

续表

第五，“低保对象”基本由“三无人员”“无业人员”“失业人员”“在职人员”“下岗人员”“离退休人员”以及“其他人员”七大类构成，其中“其他人员”指的是在统计中无法确定其身份属性的城市居民，即不属于前面六种身份的任何