一 前言

社会福利政策作为一种政策方案，它既将资源从高收入人群移转至低收入人群，又将资源进行重新分配，以促进个人、家庭和社会的福祉（Huang and Ku，2011；Stern and Axinn，2012）。然而，若分析一个国家社会福利政策再分配的效果就会发现，它随着国家与时代的不同而改变。这是因为即使是同一个国家，它的社会福利政策也不是固定的，而是在下列几项因素互相影响下形成的（Stern and Axinn，2012）：①社会整体的生产力；②对社会结构的观点；③对人性本质的看法；④历史的传统。一般而言，当生产力越高，社会有越多资源的时候，人们越有可能愿意进行资源再分配。但当人们觉得社会结构合理，贫穷的原因不是社会的结构性问题时，便不太愿意进行资源再分配。同样，如果人们认为贫穷是个人的依赖或懒惰造成的，也会倾向于不进行资源再分配。每一个社会都有其历史传承，因此，上一代如何对待穷人会影响下一代的政策。然而，这四个因素对社会福利政策的影响并不是固定的，完全取决于当时的社会具有哪一个因素，以及因素间的互动状况。

美国1776年建国之前是英国的殖民地。当时的社会，90%以上的人口为传统的农民，没有现代的生产技术，整个社会的生产力有限。此外，由于英国的社会福利制度是以伊丽莎白济贫法案（Elizabethan Poor Law）为基础，强调个人责任、家庭互相支持、工作参与以及地区责任，这是一种残补式的福利（residual welfare），没有太多资源重新分配方面的政策。美国建国之后，社会的整体结构与生产模式并没有太大的改变，依旧沿用伊丽莎白济贫法案的精神建构新社会的福利制度。此后的150年，虽然其社会经济各方面都有明显的改变，地理版图从最初的东部13个州增至50个州，人口由最初不足400万人增长到1930年的1.23亿人，就业模式也从农业转变为以工业为主。然而，就社会福利制度而言，尽管有较多的福利项目，但依然是强调个人责任、家庭支持与工作参与的地区残补式福利模式（Trattner，1999；Stern and Axinn，2012）。

这当然也与美国社会结构与对人性的看法有关。美国是移民国家，建立在自由放任主义的基础上，深信人们可以通过自发的活动来实现利益的最大化。早期居于支配地位的主流政治理论是古典自由主义，其核心为个人自由、财产私有、自由放任和有限政府。这一时期古典经济学家亚当·斯密认为资本生产方式是符合人类本性和社会发展规律的一种自然的社会秩序，个人在追求私人利益的时候，也会自发地促进整个社会的发展，在此之后又受到社会达尔文主义思想的影响，主张优胜劣汰、适者生存。这个时期的美国社会认为政府在社会福利救助上应当减少介入，崇尚个人奋斗，每个人都应当对自己的幸福负责，能自己解决的问题就不该寻求政府的帮助。美国早期沿用此思想，塑造了人们对社会福利的认识，主流思想认为只有适者生存才是对人类的发展是有益的，救助不能改善个人的处境（Trattner，1999；Jansson，2013）。

社会精英大多反对公共援助（Public Assistance Program），他们对政府在社会救助上的努力持怀疑态度，认为个人是造成自身福利没有改善的直接原因，政府不应该对此负责，并认为过多的公共援助会限制个人的自由与社会的发展。本杰明·富兰克林（Benjamin Franklin）是18世纪美国最伟大的科学家和发明家，他也曾公开批评公共援助，并认为个人是造成自身贫穷的原因，社会结构设计良好，财富集中的现象是合理的，若强调公共援助的社会责任将鼓励依赖，阻碍社会发展（Stern and Axinn，2012）。这种观点普遍为社会精英所接受，他们对合理化贫困和不平等现象表示赞同，强调个人应为他们自己的福利负起责任。

二 经济大萧条与社会安全法案

19世纪末，上述情况开始有了改变。随着美国工业化和城市化进程的加快，大量的新移民涌入，造成了社会贫富悬殊以及各种社会问题的暴露。尤其是由于当时工业的安全标准不完善，工人意外死亡与伤残比例过高，随之而来的是残障与单亲家庭问题日益严重。1930年开始的经济大萧条，更将美国社会福利制度的不完善暴露出来。即使在1929年经济高峰时，美国的全国失业率为4%，但根据布鲁金斯学院（Brookings Institution）的调查，40%的家庭没有储蓄（Stern and Axinn，2012），一旦经济陷入危机，生活便会产生问题。

1929年10月24日，股市崩盘直接造成银