一 前言

一些学者认为美国的儿童福利制度反映了美国社会福利的复杂性，具有公共和民间提供者的混合特征（Pecora et al.，2009；Sealander，2003）。本文讨论了这些特征的历史变革，并分析了志愿形式、慈善形式、公共儿童福利部门以及以家庭为基础的寄养形式的早期关系。在20世纪30年代，公共和私人的儿童福利提供机构大面积地创建并发展起来，在罗斯福新政背景下，美国社会福利经历了极大发展。本文以历史档案文献为分析基础，资料囊括了大量的重要专业学术文章和政府文献，以分析并探索公共和私人部门在寄养提供方面的关系。

二 历史背景：志愿服务部门在美国儿童福利供给中的体现

一些学者指出，和西方其他工业国家相比，美国社会福利的独特性在于它的联合系统、高度依赖州及地方政府的权力，社会福利支出占国民生产总值的比例小（Esping-Anderson，1990）、福利的混合经济（Mixed Economy：Gilbert and Terrell，2002），以及强大的私有社会福利部门（Skocpol，1995；Sunz，2012）。这种志愿形式的社会福利供给要追溯到美国建国时期，但是这种形式在19世纪至20世纪，美国工业化和城镇化的进程中得到了飞速发展，当经济增长率推进了财富积累和大量利他组织的建设，这些组织主要关注那些可见的伴随着工业化而来的社会问题。这些志愿服务部门和州地方组织保持一致性，共同奠定了早期的儿童福利的基础（Skocpol，1992）。

这些慈善基金资助了那些历史学家提及的“儿童救援”运动（Platt，1969、2009）。在19世纪和20世纪，儿童贫困、儿童虐待、流浪儿童和城乡儿童疾病问题都变得日益显著，一场针对低收入和流动儿童需求的改革运动开始发展起来。这场运动促进了那些关注儿童虐待、儿童忽视以及孤儿院和儿童福利院的社会机构的发展。这些发展主要发生在个人慈善领域，尽管在19世纪州政府和当地的公共资金主要用于资助福利设施的建设以及其他儿童福利服务。大部分改革实质上是带有宗教色彩的，例如，美国新教派或天主教派（Bernstein，2001；Crenson，1998；Gordon，1995）。

随着20世纪早期福利运动的发展，很多儿童福利的拥护者加入了进步的改革运动中，这一改革运动要求政府大面积干预社会福利，特别是儿童福利。这场运动取得了巨大的成功，而且通过了大量的改革政策，其中包括童工法、义务教育、对那些抚养儿童的遗孀提供抚恤金，同时还建立了针对少年的司法系统。这些改革措施大部分在州和地方生根发芽，因为联邦政府对社会及儿童福利的干预在一段时间后才出现。学者们认为这些改革措施在本质上大部分是受管制的，这些措施给志愿性福利供给在这一时期以及日后的繁荣提供了必要的空间（Gordon，1995；Sealander，2003）。

20世纪早期，随着关于儿童发展的社会科学的兴起，一场正在进行的儿童救援运动引起了对儿童照料机构的强烈批判。大量的案例证明，很多遗留在孤儿院中的儿童并非真正的孤儿，而是有些家庭或单亲父母在财力上很难抚养的孩子。儿童救援的促进者们提议对这些困难家庭进行资金补贴，并促进儿童在理想的家庭环境中受到抚育，而不是将他们安置于孤儿院。20世纪早期，一种全新的抚育方式开始出现，由志愿性福利部门发起，并由慈善机构对抚养家庭进行监管，而其中的补助金来源于公共财政（Ashby，1997）。实际上，大多数离开家庭的儿童一直到1940年还都是在机构中被照料，但是这中间有过一次很大的变动。在1923年，10%的非原家庭抚养儿童生活在寄养家庭中，而到了1933年，这一数字上升到27%（Rymph，2012）。

总之，在20世纪早期，美国的公共社会福利大多依赖于州和地方政府公共资金的支持。志愿性福利部门则主要在工业化的城市里兴起。一种公私混合的儿童福利和抚养提供模式诞生了。比如，根据1923年美国儿童照料机构的统计，政府提供20%的经费，私人提供80%（Frankel，1934）。

三 大萧条和新政：朝向公共服务的转变

这种包含民间慈善机构及州和地方政府的公私混合福利首先被应用于20世纪20年代至30年代晚期美国经济大萧条所带来的毁灭性打击。胡佛总统尝试着通过直接和综合性的慈善支持来挽救大萧条，仅由联邦政府支持民间机构的运作。但是学者们认为这种方式在需求的重压下趋于崩溃（Trattner，2007）。人们开始呼吁联邦政府直接拨款支持救济工作，但胡佛总统坚持相信这种要求会使得