各成员国是欧盟制定对华政策的核心，是中欧关系发展的主导力量。作为中国在欧盟最大的贸易伙伴，德国对华政策很大程度上是对中国经济发展的一种反应。促进德国对华出口，加强德国在中国的经济存在，是德国发展双边关系的主要动力。对外政策和国内利益结构的特殊性，左右德国在欧盟对华政策中的基本利益和政策取向。本文尝试从德国对华政策的特殊性和利益冲突入手，分析德国在欧盟对华政策形成过程和决策机制中的作用。

一 德国对华政策的特殊性

相对于英法等欧洲大国，联邦德国与中国建交较晚。冷战期间，德国对华政策主要受到国际战略力量态势的影响。随着中国经济的快速发展，在德国对华政策中，经济利益逐渐居于主导地位。冷战后德国对华政策的重心始终围绕发展贸易关系，政治和战略考量居于次要地位。德国对外政策的特殊性决定德国对华政策的特殊性。

（一）德国对外政策的特殊性：从非常态到新的“建构力量”

二战后德国对外政策经历了数十年非正常状态。两德统一后德国恢复全部主权，对外政策得以向“常态”化发展。但外部世界的迅速变化使“常态”化失去了原有的坐标体系：首先，冷战结束后安全概念不断发展，包括非政府组织和跨国集团在内的越来越多的行为体介入到对外政策决策过程中；其次，随着欧洲一体化的深入，欧盟成员国的对外政策逐渐失去清晰的轮廓。基于内部资源和外部条件的变化，德国对外政策的制定处于两难选择之中：既要强调历史连续性，又要不断进行自我调整以应对快速变化的世界格局。特殊的历史背景决定了德国对外政策的特殊性。

关于德国在全球外交与安全政策中的角色定位，德国国内有多种提法，诸如“民事力量”^[1]“国际化的中等国家”^[2]“共同领导地位的欧洲力量”^[3]“不断增强的影响力”^[4]等。欧债危机使德国在欧洲的地位发生了微妙变化。德国近来出现一种声音：统一的德国作为一种新崛起的力量，和中国等新兴经济体一样，应承担更多全球责任，在国际决策进程中扮演更重要的角色。^[5]

2012年，德国联邦政府发布政策文件，明确德国在国际社会中的定位，是作为一种新的“建构力量”（Gestaltungsmächt）^[6]。德国作为“建构力量”的雄心主要表现在经济领域，而非战略安全领域。这份文件界定了德国对外政策的几个维度，把自由与人权、民主与法治、和平与安全、富裕和可持续发展、可承载的双边关系以及有效多边主义界定为德国对外政策的基本原则。

基于两次世界大战等历史原因，德国国内民意对德国作为世界舞台上的政治主体缺乏自觉。两德统一后，德国恢复正常国家身份，但与英法等欧洲大国相比，德国在实力运用上比较消极被动。冷战后德国对外政策的基础被界定为“自反性多边主义”（reflexive multilateralism）^[7]：规避武力，倚重跨大西洋关系和欧洲共同体，寻求在国际多边机制的框架内执行对外政策，强调作为民事力量的自我认同。德国对外政策的特殊性现阶段主要表现在以下几个方面：

一是从地缘经济利益而非地缘政治利益的角度，致力于全球问题的解决。二是倚重民事手段作为对外政策的工具，除了紧急和特殊情况，放弃使用军事手段。三是在实力运用中，尽可能审慎克制，不做独行者。“强权政治”（Machtpolitik）的提法在今天的德国依然是禁忌。四是强调欧洲化的德国，在区域和全球层面上倾向于多边合作，同时在欧洲和美国之间寻求平衡，加强与欧盟对外政策的协调，同时维护跨大西洋秩序。

（二）德国对华政策的发展主线及其特殊性

冷战后世界政治格局发生变革，各国需重新界定对外政策的优先领域和目标体系。如何协调价值观和利益之间的关系，是欧洲大国对外政策的主要目标冲突：一方面，随着经济全球化的演进，国家财富的增长对国际市场依赖度的加深，经济利益成为对外政策制定的核心要素和指导方针；另一方面，冷战后，以“历史终结论”为代表，亚洲价值观和西方价值观被置于对立状态，人权问题成为争议焦点。^[8]媒体与网络的快速发展，使价值观对立日益公开和尖锐。在对外政策的制定过程中，舆论的影响不容忽视。对外政策的目标冲突在德国对华政策的实践中表现得尤为突出。

1.德国对华政策的发展主线

科尔时代的对华政策呈现出“重商化”（Merkantilisierung der Auβenpolitik