一 引言

进入21世纪以来，随着新技术在经济中的作用日益提高，世界工业化国家都开始重视创新在经济增长中的作用。2000年3月，欧盟理事会通过了“里斯本战略”，提出“到2010年将欧洲联盟建设成为世界上最有活力的知识经济体”的目标，将技术创新作为经济增长和扩大就业的新动力。这是欧盟面对全球化和自身结构转型滞后对整体增长战略的一次重大调整。2006年，中国政府在《国家中长期科技发展规划纲要（2006～2020年）》中提出建设成创新型国家的科技发展战略。

根据熊彼特首创、后来被普遍接受的解释，创新是企业家对生产要素的新组合，它是企业在市场竞争中为追求垄断利润推出新产品、新流程、开发新的组织形式、新市场和新供货源的行为。熊彼特还就创新如何发生的问题阐发了自己的理论。他认为，创新不同于发明，它一方面来源于企业家的创造活力，另一方面是大型企业系统研发活动的结果。然而，近年来的创新研究——特别是国家创新系统范式——则认为，创新是一个复杂的、具有多重循环的非线性过程，在这一过程中，各创新主体政府（进行规制）、公立大学和大学外研究机构（从事基础研究）、企业（从事应用研究、制造和开发产品和流程以及市场推广）以及需求者组成一个互动网络。创新实质上产生于网络化的合作活动，其中异质性群体之间的学习、知识交流和转移起到核心作用。^[1]

本文将在新制度经济学基础上，结合创新管理学中的社会网络分析对德国政府近年来促进创新合作的政策进行研究。从经济组织理论的角度看，合作网络可以被看作是纵向一体化和市场两极之间的第三种企业治理形式（Schmalen，2006）。而产业集群可以被看作是一种特殊的合作网络，产业集群是特定产业以及关联产业在地域上的集中，产业集群的发展取决于集群内部网络结构的优化。1990年，美国管理学家M.波特注意到产业集群对于一个国家的国际竞争力的重要影响，从而掀起了对产业集群的研究热潮。^[2]1999年，OECD的研究团队将集群与国家创新系统联系起来，提出了创新集群的概念。^[3]在OECD的带动下，创新集群的研究和实践逐渐受到世界各国学术界、产业界和决策层的关注［“创新集群建设的理论与实践”研究组（简称研究组），2012］。一些学者认为，创新集群是一种特殊的企业间和企业与相关研发与服务机构间的网络，以创新资源的集中性和知识溢出效应吸引特定产业或领域内各类相关主体参与，其基本目标在于追求集群内创新能力的提高以及创新成果的商业化，因此它与主要基于规模经济和成本优势的产业集群有所不同（研究组，2012）。创新集群是产业集群进一步演化的结果，但是并不存在着产业集聚（19世纪90年代）—产业集群（20世纪70年代）—创新集群（20世纪90年代）的必然演化逻辑（研究组，2012）。从德国经验来看，集群的创新产出（研究成果的商业化）对组织治理和公共政策提出了很高的要求。管理和服务的核心是促进集群内企业间以及与相关机构结成创新网络。

创新合作的网络化主要是自由市场上企业间以及企业与相关机构间自主签约和制度创新的结果。但是德国的经验表明，政府可以采取相关政策来纠正市场失灵和系统失灵，市场与政府的共同作用可以提高创新合作的绩效。下面笔者转向分析德国政府的创新集群促进政策。

二 德国政府的创新政策及其变革

（一）德国国家创新系统的特点及其对于创新的影响

一个国家公共政策的实施离不开这个国家的基本制度，国家创新系统和区域创新系统是创新网络和集群的基础。这里的创新系统不仅指那些与知识创造直接相关的组织和制度，还包括所有重要的经济、社会、政治组织和制度以及其他影响创新开发、扩散和使用的因素。

德国是一个联邦制的国家，根据辅助性原则，联邦州和地方政府在制定和执行经济政策方面的地位十分重要。1993年欧洲联盟建立以来，经济政策的部分权能向欧盟层面集中，欧盟经济政策在总体框架的制定和协调各成员国合作方面也起到重要的作用。作为发达工业国，德国与创新相关的子系统——企业、科学（高校与高校外研究机构）、教育（高校、职业培训体系）、政府以及行业协会和中介机构等——分工明确，有很强的自主性。德国乃至欧洲大陆科技与创新体制的特点是：具有一批优秀的研究型公立大学，在德