美国作为当今世界力量格局中唯一的超级大国，是影响中国发展、安全和统一的最大外部因素，也是中国对外关系中长期打交道的主要对象。2013年6月，中美两国元首就共同努力构建“不冲突、不对抗，相互尊重，合作共赢”的新型大国关系达成重要共识。^[1]2014年11月，两国领导人就扩大中美合作领域达成新的共识。^[2]然而，中美关系包括竞争与合作两个方面，在两国结构性矛盾不断加深的同时，双边合作也在不断扩大。^[3]随着中国实力的进一步上升，美国应对中国崛起的战略部署也将日益增多。美国一方面防范中国崛起，另一方面也需要与中国进行积极合作和预防性合作。^[4]中美关系这种竞争与合作同时发展的状况也会受到美国地方势力的影响。中美关系受到影响的因素是多方面的，目前双方国内因素的影响具有不断增强的趋势。^[5]特别是美国地方势力介入美国联邦对外政策的力度明显上升。在很多情况下，美国地方利益、诉求及其内部的政治结构与机制，直接影响到了美国在具体事务上的对华政策与立场。美国地方势力影响联邦政府对华政策具有独特的政治运作方式和政策形成机制。为了避免中美两国走向全面战略冲突和对抗，稳定中美关系，构建以不发生军事对抗为核心的新型大国关系，有必要加强中美双方的地方关系。^[6]

一 美国联邦政府对地方外事的管控和利用

外交是内政的延伸，这并不是新的国际政治定律，世界自从有了国家之后一直如此。但在全球化和信息化趋势加快发展的今天，美国国内的地方政治和利益已不是简单地作为国家利益整体的一部分，相对抽象和间接地体现在国家对外事务中，而是日益直接、经常地与国外发生联系与交往，并更加强烈和广泛地影响着国家整体对外政策。^[7]这一方面使联邦政府在考虑国家整体主权、安全、政治与经济利益的同时，还必须更加直接地关注地方利益。另一方面，原来主要关注国内事务的地方利益集团和政治力量，也越来越直接地关注外部世界，积极参与和影响联邦行政当局和国会的对外事务决策与立法动向。这不仅导致美国联邦政府对外政策的形成和执行过程更加复杂，而且使其对外事务决策机制也在发生相应变化，其中很重要的方式是更加直接地不断强化对各州和地方涉外事务和行为的统筹、协调、引导和服务。^[8]根据美国宪法，虽然对外事务大权属于联邦政府，但同时对州和地方的参与也留有不少空间。冷战结束以来，美国联邦政府不断根据形势变化，通过立法和政策调整等形式，自上而下地加强联邦政府在外交上对地方的统筹协调、引导与合作，并采取上下结合的方法综合运用日益增多的各种国内资源，推进美国对外政策和战略目标。^[9]

（一）美联邦政府加强对地方外事的投入和参与

美国行政部门的外交事务由总统主导、国务院负责执行。近二三十年来，美国国务院在机构的设置、协调和服务等方面明显加强了对地方的关注。国务卿和常务副国务卿负责全面工作，而国务院下设的6位副国务卿职位，分别负责政治、经济、国际安全、管理、公共外交和民事安全等领域。其中负责政治和国际安全的副国务卿的工作对象主要在国外，其他4位副国务卿均有协调地方相关领域的对外事务的任务，并主要通过以下渠道加以统筹和服务。

（1）在全美设立派驻机构，直接向地方派驻外交官员。迄今，美国国务院在全美有常设派驻机构近百个。主要有以下几个方面。

①在全美设有六大“外交机构办公室”（Office of Foreign Missions，OFM）。^[10]1982年美国会通过《外交机构设置法》等法律，根据有关法律和《维也纳国际关系公约》，美国国务院开始在全美增设机构，迄今已在纽约、芝加哥、旧金山、洛杉矶、迈阿密和休斯敦设立六大外交机构办公室，分片负责全美50个州和4个联邦领地的有关工作。其主要职责是：捍卫美国国家安全并执行美外交政策；规范外国驻美使领馆人员活动；在互惠基础上维护外国驻美使领馆的外交特权，豁免权如免税、通关、驾照和车辆登记；与美地方和联邦其他地方机构合作完成执法任务，如逮捕、拘留外国人以及处理有关外国人死亡等问题；帮助美地方政府和地方各界与外国驻美使领馆或国外建立联系等。该机构的主要官员均由国务院直接派驻，负责人多为有驻外经验的大使和总领事，其他官员为有驻外工作经历的