2014年2月26日，习近平总书记在北京市考察座谈会上提出要坚持和强化首都核心功能，调整疏解“非首都核心功能”。一时间，关于北京如何疏解非首都核心功能，众说纷纭。

显然，这次调整的初衷，不是人们一直普遍关注的如何改变京津冀不均衡发展状况，使之成为继珠三角、长三角之后中国新的增长极问题，而是如何应对北京日益突出的人口与资源、环境的矛盾。雾霾（全年空气质量优良天数不足半数）、交通拥堵（通勤时间几乎世界最长）、人口膨胀的压力（2012年，北京人口2069万，且每年新增50万～60万人）、已达承载极限的水资源（一说我们的人口极限是2300万，以至于提出要“以水定城”“以水定人”）、土地过度开发（平原地区土地开发强度已达50%以上）等问题，使得北京被很多人认为是一座不宜居的城市。

本文重点围绕北京的经济决策与管理功能讨论首都功能疏解问题，认为此一问题的真正解决，还有赖于京津冀地区的统筹均衡发展，尤其是将天津打造为区域经济中心。

一 经济管理功能不断增强的趋势

2005年国务院批复的《北京城市总体规划（2004-2020年）》概括的北京城市主要基本职能，接近于现在讲的“首都核心功能”，包括六个方面：第一是中央党政军领导机关所在地；第二是邦交国家使馆所在地，国际组织驻华机构主要所在地，国家最高层次对外交往活动的主要发生地；第三是国家主要文化、新闻、出版、影视等机构所在地，国家大型文化和体育活动举办地，国家级高等院校及科研院所聚集地；第四是国家经济决策、管理，国家市场准入和监管机构，国家级国有企业总部，国家主要金融、保险机构和相关社会团体等机构所在地，高新技术创新、研发与生产基地；第五是国际著名旅游地，古都文化旅游、国际旅游门户与服务基地；第六是重要的洲际航空门户和国际航空枢纽，国家铁路、公路枢纽。2014年2月26日习近平在讲话中强调的则是如下方面：“要明确城市战略定位，坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能。”两者相比较，国家经济决策与管理功能没有再突出强调，只是强调了其中的科技创新部分（此前的交通枢纽与旅游功能，被“国际交往中心”的概念基本涵盖）。

全球化潮流之下，不少国家（如日本、韩国）的首都都承担着国家经济管控的核心功能。以往北京在经济管控方面也是全国中心，现在北京已经成为世界的中心城市之一，这很大程度是因为它在中国经济中的管控地位。目前中国经济的全球地位仍在不断增强，北京在经济管控方面的角色日益吃力。如何合理安排和疏解这一功能，是北京及京津冀地区整体规划首先要处理的重要问题。

北京早期的城市建设规划并没有以金融中心为目标，但是到2008年却发现，北京已经成为金融中心（主要是政府主导的金融）。2013年财富全球500强中，中国跨国公司数量上升到89家，其中包括大量大中型国企。在北京集聚的主管经济与金融的部委（如国家发改委、央行、证监会、银监会）与大中型国有企业（包括国有商业银行）网络，是中国政府治理和管控经济的主要工具。在全球化潮流之下，它们更进一步发挥着发展中国经济、对外经济拓展、提升国家实力的作用。

与此同时，北京还是国外跨国公司进入中国的战略要点。2007年已有研究发现，外资银行到上海开分支机构，但是在北京设立办事处，协调各种关系，成为这些跨国公司在中国大陆扩张的纽带。

在国内外大型企业汇聚的背后，则是高级生产服务业（涉及管理咨询、金融、保险、房地产、会计、法律、市场营销、广告等）的服务，如帮助国企进行海外并购，或者帮助国外的跨国公司与政府打交道，并形成“政府—跨国公司总部—高级生产服务业”在空间上的集聚。类似的集聚现象也发生在东京（主要在CBD）等外国（尤其是发展型国家）首都城市。进一步扩散的功能还包括全球交通与通信枢纽、文化宣传系统（包括信息、新闻，娱乐以及其他文化产物的生产与扩散）、庞大的公共服务（如医院、宾馆、学校、餐馆、公园）等。

未来北京作为世界中心城市的集聚效应还会不断增强。原因有两方面，一是中国的经济实力以及在世界经济中的地位还在不断增强；二是北京在中国城市体系中的首位度还较低，尚未达到均衡状态水平（东京与首尔在国家经济中的比重