2016年3月16日，十二届全国人大四次会议举行了全体会议，以2636票赞成，131票反对，83票弃权通过了《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》），该法将于2016年9月1日起施行。

《慈善法》的立法是一个漫长的过程，但整体而言是一次开门立法的典范，尤其是全国人大内司委成为该法牵头起草的机构之后，经过两年多的努力，终于在我国最高国家权力机关庄严通过，这非常值得书上一笔。

两年多来，《慈善法》各阶段的内容表述与变迁，汇聚了社会各界的广泛意见。据笔者所知，各种形式的立法讨论会多达几十次，专家建议稿就提供了将近十部，从《慈善法》的法条内容来看，确实吸收了这些讨论会和建议稿的部分内容。

2015年10月和12月，全国人大常委会对《中华人民共和国慈善法（草案）》（以下简称《草案》）进行了两次审议并两度公布全文，向社会公开征求意见，持续引发社会的热情关注；同时，全国人大常委会认为“《慈善法》是社会领域的一部重要法律，是慈善制度建设的一部基础性、综合性法律”需要将《草案》“提请十二届全国人大四次会议审议”^[1]。

《慈善法》虽然即将成为具有法律效力的慈善领域基本规范，但无论从《草案》各个阶段的过程稿，还是最终的条文，并未尽善尽美，后慈善法时代的配套立法和实施细则的制定，任务仍然非常艰巨。

本文以《慈善法》的立法过程，尤其是2013年以来由全国人大主导的《慈善法》立法过程为基本语境，对《慈善法》以及《草案》各个过程稿中的文本表述作为分析对象，强调“慈善”的法律界定是如何酝酿的，同时立法者对《慈善法》的基本定位又是如何形成的，从而理出一些导致争议的线索与命题。

一 慈善立法的漫漫长路

回顾中国的慈善立法实践，2005年是一个值得一提的年份，这一年慈善立法进入了基本法律或统一立法的起草阶段。2005年3月，国务院的《政府工作报告》中出现了“支持慈善事业发展”的话语表述，^[2]而两会期间，有222位全国人大代表共提出涉及慈善立法的议案7件，^[3]全国政协委员提出的与慈善立法相关提案有4件。^[4]在中国现行政治体制运作过程中，这为慈善事业的行政主管部门带来了压力与动力，民政部在当年的两会结束后，就启动了慈善基本法的起草，这部基本法最初的名称为《慈善事业促进法（草案）》，草案一度提交国务院法制办，在行业界和学界也掀起一股讨论热潮，“应该尽快制订中国的慈善法”成为当时行业内部的共识。^[3]

但这一共识似乎有些笼统，仅仅停留在需要以法律的方式促进慈善事业的发展这样的共识上，并未有相应的智识和资源准备，不仅“慈善（事业）”的性质尚在争议之中，而且连其含义也没有形成基本共识，之后十年间有关慈善基本概念的争论时有发生，一直延续到此次《慈善法》的立法过程中，在《慈善法》的法条中亦留下了痕迹。2006年10月，中共十六届六中全会通过《关于构建设社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，其中将慈善事业作为社会保障制度的子项，与社会保险、社会救助和社会福利并称，用以“保障群众基本生活”，这种只涉及“扶贫济困”的慈善概念与当时社会建设中逐渐出现的慈善即公益事业的观念产生了分歧。不仅如此，慈善事业的管理体制、慈善是否可以官办、如何理顺中西方有关慈善的理念、慈善与公益有何差异与联系等问题也存在着观念上的分歧。2007年1月，民政部发布《2006年中国民政事业发展统计公报》，称“慈善工作得到加强，慈善法草案已经起草完毕”^[5]，而当年全国人大常委会公布的《2007年立法和监督计划》^[6]中并未见到慈善立法的相关表述，从2007年8月民政部副部长窦玉沛在国新办举行的新闻发布会上的发言也可以看出，慈善法的草案仍停留在民政部审议阶段，尚未上报到国务院和全国人大，更奢论确定出台日期。^[7]由此可见当时关于慈善法的争议之大，争议的焦点在于慈善的基本概念、性质以及慈善立法相对于社会救助、社会保险立法的非优先性等，各方态度不一。^[8]

2008年的汶川地震，点燃了全国人民的公益热情，开启了“中国慈善新纪元”^[9]，这一年也被称为“公益（慈善）元年”^[10]。全国人大常委会首次将慈善立法纳入立法规划的第一类立法项目，即“任期内提请审议的法律草案”^[11]。然而，作为《慈善法