缘起

近些年来，杭州、厦门、重庆、青岛、张家界、武夷山、庐山等旅游热点城市或地区，屡屡出现野导游肆意拉客、拦截游客、宰客欺客、设套骗购等扰乱“旅游市场秩序”的问题，可以说未取得导游证而进行“执导”的“野导游”或“黑导”问题已经成为旅游地区的普遍现象。针对野导游导致的系列问题，各地区纷纷给予打击。2009年上半年，张家界武陵源区旅游质监所先后出动执法人员近300人次，一度查处各类违规导游近100人次。2010年9月，西安旅游、公安、工商、卫生、物价、质监、交通、综合执法局等8部门组成联合执法检查组，严打野导游和黑车市场，对持假证非法导游的野导游，视情节依法拘留。当前，仅张家界地区从事导游工作的就超过4000人，而非持证导游人员占到总人数的60%以上。虽然各地区不断重拳出击，然而野导游现象却屡禁不止，相关执法部门也屡屡发出“野导游为什么野火烧不尽”的感叹。

一 野导游问题的困境

（一）野导游的经营方式符合市场经济自发的规则和要求

为了深入了解张家界的旅游就业情况，2010年4月，中国社科院财政与贸易经济研究所“少数民族地区旅游业非正规就业问题研究”课题组曾经对张家界的导游市场以及旅游就业情况开展专项调研。调研发现，作为重要旅游就业形式的野导游群体积极通过个人网站、博客、QQ空间，或者是通过百度贴吧、知名的旅游论坛、自助游网站等渠道来发布旅游信息，而这些渠道往往也是自助游群体扎堆的地方。发布的内容一般包括游线安排、联系方式（重点是手机和QQ号）等基本信息。当游客关注到野导游发布的信息时，崇尚个性化的自助游群体一般便可以通过网络开展一对一的商谈。谈妥之后，长期居住于张家界景区内部或者是附近的野导游便安排游客的游览活动并进行“执导”，行走的是已经约定的路线，并且在游览过程中还可以根据游客的要求随机调整，而这些订制的路线往往不是旅行社组团线路，却是可以更好地让游客随心所欲地体验张家界少数民族风情的路线。

可以说，当前旅游需求的不断个性化和细分化是旅游市场变动的基本趋势，而现代技术手段特别是网络、电信等信息技术的发展有效地消除了旅游者与旅游服务供给者之间的信息不对称，从而不断地改变着旅游服务的供给模式。实际上，现有的组团社组织旅游团出游，地接社接待组团社的团队，进而安排游客游览活动的旅行社经营方式，已经不能适应逐渐壮大的自助游群体个性化的旅游需求。目前，张家界自助游市场已经占到30%以上，并且呈不断上升的态势。张家界一些有眼光和头脑灵活的少数民族年轻人，积极通过计算机网络与外界旅游者建立联系，这恰好适合了自助游群体通过网络DIY搜寻目的地旅游信息的方式，双方从而能够通过网络建立一对一的联系，进而商讨游线安排、讨价还价以节省费用。张家界一些野导游介入旅游的方式符合了市场经济自发的规则、组织和形式。

（二）现有的旅游就业规制不能适应变动的市场需求

以《导游人员管理条例》为例，该条例第四条规定：从事导游活动，必须取得导游证。第九条规定：导游人员进行导游活动，必须经旅行社委派。导游人员不得私自承揽或者以其他任何方式直接承揽导游业务，进行导游活动。然而以张家界为代表的少数民族聚集区，经济发展落后，特别是作为当前旅游从业主体的少数民族群体一般在30岁以上，一般为小学或初中毕业，文化水平低，考取导游证存在很大困难。还有张家界的旅游发展一开始就承担有促进地区经济发展、带动当地少数民族群众脱贫致富的任务，如果严格按照现有《导游人员管理条例》的规定，实际上把少数民族排除在了正规导游工作之外，现有的大量导游活动处于非法的状态。而作为少数民族聚集区，张家界少数民族风情是其旅游吸引力的重要组成部分。大多“黑导”身份的少数民族群体带领游客走非常规线路、住少数民族户、体验少数民族饮食、介绍少数民族风情要素的“执导”活动为个性化旅游者所青睐。

张家界地区的野导游群体不断涌现，并且形成庞大的规模，很大程度上是适应了旅游者崇尚的自由和无拘无束旅游方式，适应了旅游市场需求不断向个性化方向变动以及追寻少数民族风情深度体验的结果。现有《导游人员管理条例》是从维护传统旅游社经营模式，是从加强导游人员