一 为什么要加强社会组织培育与管理创新

在新形势下社会组织培育与管理逐渐成为城市政策议程中的重要议题之一，许多地方政府或相关部门开展与加强这方面的工作创新。本文主要是从学理上来分析这项实践的重要性以及北京市基层在这方面的探索。

（一）市场失灵

从市场失灵论说起。一般来讲，市场作为“一双看不见的手”，对全社会的经济社会资源与活动进行调节与控制，使每个人在追求自身利益的同时，给整个社会带来共同福祉。这也是现阶段经济体制改革强调“市场在资源配置中发挥决定性作用”的重要原因。市场机制确实表现卓越，在30多年的改革开放中，这种卓越作用被实践证明且有目共睹，但是，它的使用范围限制在私人物品供给领域。在公共物品供给方面，它的作用却是有限的。因为它的逐利性、自发性，与公共物品的公益性、非排他性之间存在着“天生的矛盾”，导致它很难在这方面发挥有效的作用。

比如，公共物品供给强调公益性，一般是微利、薄利或无收益，而市场的逐利性，很难让企业有积极性去参与，即使是参与，也是在不情愿或迫于压力的情况下的参与。如果一件事在不情愿的情况下参与，会是什么结果？

再比如，街道卫生设施改造项目中的“搭便车”现象。假如某社区有50户人，改造费用是5万元，分摊到每户是1000元；虽然设施的改造会使所有住户都受益，但当费用是自愿支付（市场机制）时，肯定会有一部分住户拒绝缴纳。他们盘算着，即使他不付出，卫生设施改善后，他照样可以享受，因为街道卫生设施属于公共产品，不具有排他性。如果大家都这么想，仅靠市场自发机制，这个卫生改造项目就不能进行，社区环境会越来越差，最终，利益受损的就是所有人。

（二）政府失灵

为了避免这种现象，有必要创造另外一种制度安排来介入并进行公共物品供给，那就是政府。因此，市场失灵为政府干预提供了合法性基础。但是，政府也存在着失灵的现象。

第一，政府过分干预有可能会导致资源的低效率配置。政府活动属于非市场活动，政府部门在成本意识方面不如企业，缺少企业那样的成本约束机制。有时候，某些地方政府或部门甚至会不惜代价地去实现一些政策目标，对社会成本考虑较少。另外，即使采用了企业的成本计算方法，但政府干预的社会性收益也很难计算，在效率方面不如企业。

第二，执行政策的人，并不是所有的人都会“一心一意”为公众谋取利益。首先，政府是由政治家和公务员组成的群体，他们也有自己的利益考虑和政策偏好；其次，尽管这部分群体是精英群体，但知识和技能也是有限的，并不具有先知先觉、大彻大悟的能力，遇到现实复杂多样的环境，难免会出现“好心办坏事”或者干脆“直接办坏事”的情况。所以，事实中的公共政策结果往往达不到预期，甚至有失灵情况。

第三，居民需求的多样性/个性化，单一治理主体不可能创造出所有的公共产品。以住房为例，有钱的人可住别墅，次有钱的住联排别墅，中产的住商品房/公寓，中等偏下收入的住经适房；穷人住哪，廉租房或公租房；再穷一点的呢，住棚户区、城乡接合部私房，或露宿街头。事实上，单靠政府，不可能生产出市民需要的所有住房种类，因为财税与土地资源是有限的。于是，在高端领域，政府让市场介入和主导，生产别墅和商品房，供给有钱人或有能力支付的人群，属于私人产品；在低端领域，政府主导，住房体现它的社会保障属性，但问题是，低端领域产品属于公共产品，房子建好，人也住进去之后，怎么来管理与创造良好的公共秩序呢？有人说，可以多设置一些岗位或部门。笔者认为可以设岗，但岗位会越设越多，部门会越做越大，财税负担也就越大，而办事的效率面临着越来越低的风险，配置资源的时候会经常出现“寻租”或腐败现象。

本文认为，市场作为一种制度安排，在私人产品领域发挥着卓越的优势，但却在公共物品供给方面存在局限，于是政府作为另外一种制度安排介入，但政府在某些领域也失灵时，则有必要寻找另外一种制度安排。

（三）社会组织

正因市场与政府的失灵，社会组织作为第三种制度安排变成了可能。西欧称社会组织为非政府组织（NGO），美国称为非营利组织（NPO）或第三部门（The Third Sector）。它“自下而上”，扎根于居民，最贴近居民需求，而且它天生的