在党的十八大之后，依法治国成为国家发展的重大战略。中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015～2020年）》，其中提出：“围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的全面推进依法治国总目标，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。在依法治国的宏大背景下，京津冀地区的协同发展也成为国家发展战略中的重要一环。这一区域的发展被称为我国改革开放之后继珠三角、长三角之后的第三波发展高潮。本报告的目的在于以法律为制度建构手段提出京津冀协同发展模式，将三地发展纳入一个共同的制度蓝图中，使京津冀协同发展在法制的轨道上稳步有序地推进。

一 背景：依法治国背景下探寻京津冀发展格局

早在1986年，国家领导人就提出过环渤海区域合作问题，京津冀区域经济概念也随之出现。但由于当时我国正处于改革开放的初期阶段，京津冀三地缺乏合作的共识和基础。从2004年开始，经过近十年的时间，京津冀协同发展作为区域经济合作才被提升到一定的高度。这一期间，京津冀三地仍然属于我国行政体制下不同性质的模块，具有得天独厚优势的首都、改革开放前沿城市天津与传统而贫困的河北之间依然没有共识，虽然经济上有交集但地位有落差、政策相距甚远。2011年，国家“十二五”规划提出“推进京津冀区域经济一体化发展，打造首都经济圈，推进河北沿海地区发展”，至此，“推进京津冀区域经济一体化发展”的理念被正式写入国家级规划。2014年2月26日，中共中央总书记习近平在听取京津冀协同发展专题汇报时，将京津冀协同发展上升为国家战略，并对三地协作提出七项具体要求。至此，京津冀协同发展取得国家发展战略的定位。同年7月31日，北京市与河北省在京举行工作交流座谈会，共商推进京津冀协同发展。会后，两地签署了七大合作协议，涉及共同打造曹妃甸协同发展示范区、共建北京新机场临空经济合作区、共建河北中关村科技园区、共同加快张承地区生态环境建设与交通一体化合作、共同加快推进市场一体化进程、共同推进物流业协同发展等七个方面。这七项协议将京津冀协同发展推向不同的领域，使其走上实体化的道路。同年8月7日，天津市与北京市联手宣布新举措——京津冀一体化：京津在30个重点领域深化合作，共同签署了《贯彻落实京津冀协同发展重大国家战略推进实施重点工作协议》《交通一体化合作备忘录》《进一步加强环境保护合作框架协议》《共同推进天津未来科技城合作示范区建设框架协议》《共建滨海—中关村科技园合作框架协议》《加快推进市场一体化进程合作框架协议》。北京与河北、北京与天津以及天津与河北两两合作的趋势日渐向好。2015年4月30日，中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，其中指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，战略的核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，促进区域协调发展，形成新增长极。终于，京津冀协同发展的顶层设计在党中央的亲自主持下完成。2015年12月8日，根据国家发改委、交通运输部联合印发的《京津冀协同发展交通一体化规划》，京津冀协同发展交通一体化将按照网络化布局、智能化管理和一体化服务的思路展开。至此，京津冀协同发展从交通领域破冰，迈出里程碑式的、具有实质内容的一步。

我国自改革开放以来，环首都经济圈、环渤海经济圈及振兴河北等不同思路纷至沓来，异彩纷呈。然而，由于种种原因，各种规划多受行政区划之局限，很少有完整面貌，更难全面覆盖京津冀三地。究其原因，笔者认为上述种种发展思路都是“各家自扫门前雪”的发展模式，三个省市既然“各怀心腹事”自然也就“自行其是”。因此，在没有顶层设计的前提下，三个地区出现了诸多的“非一体化”现象：承担水源、蔬菜、粮食供应的河北省成了一个经济发展落后的省份，与富足的京津两地形成鲜明的对比；^[1]北京的经济发展模式使首都功能难以维系，在将大型企业向河北转移的过程中也将污染转移给河北；天津的港口服务对河北企业“不买账”，河北又迫不得已另建唐山和黄骅两个港口，结果使天津港口的战略地位受到挑战；天津的机场与北京的机场相距咫尺但飞机起落总量却“一冷一热”