为了进一步加强经济发展的创新驱动，缩小在前沿技术上与美日的差距以及应对新兴工业国家的追赶，配合欧盟《里斯本战略》（2000年，2005年）以及《欧盟2020战略》（2010年），德国联邦政府从2006年开始制定和执行高科技战略。除增加政府的研发和教育投入外，高科技战略还带来创新政策的两点变化：其一，由过去扩散导向的创新政策转为使命导向的创新政策；其二，由过去以科技政策为重点转为以促进创新科技成果的市场转化为重点。^[1]作为促进科技成果市场转化的重要手段，联邦政府立足于德国国家与区域创新系统的优势，于2007年启动了尖端集群竞赛，在促进产学研政协同创新方面取得了成果和获得了宝贵的经验。2014年8月，德国联邦政府发布了《新高科技战略——为德国而创新》，对2010年发布的《高科技战略2020：思想、创新、增长》做了进一步优化，以打造尖端创新集群为核心内容的“网络化和成果转化”成为创新政策五大核心要素之一，列在第二位。此外，欧盟委员会在2014年1月颁布了总预算为870亿欧元的第8个“欧盟科研框架计划”，即《地平线2020》，为了配合其实施，德国的新高科技战略特别强调了研发合作网络国际化的重要意义。^[2]

本文回顾近年来德国在创新集群建设方面的政策措施，分析其取得的成效及面临的挑战，然后分析介绍2015年以来创新集群政策的新目标和新举措。

一 集群、创新集群和产业集聚的关系

在经济学文献中，对于产业或行业在一定的区域空间集中，早在19世纪就被英国经济学家马歇尔和德国经济学家韦伯所观察到，马歇尔将其称为工业区并认为知识的溢出效应可以使地区内集聚企业的生产效率高于分散的单个企业，^[3]从而最早注意到产业集聚与技术创新的关系。近年来，在经济和社会发展领域，国家和区域创新系统的研究范式深入探讨了集群对于国家和地区竞争力的重要作用。美国哈佛大学战略专家迈克尔·波特指出，“一国之内的优势产业以组群的方式，借助各式各样的环节联系在一起，而不是平均分散在经济体中”。^[4]经合组织（OECD）的研究人员认为，集群指“在一个创造附加值的生产链上相互连接的独立企业、知识生产机构（大学、研究所、技术供给公司）、中介机构（如技术提供者和咨询服务提供者）、客户组成的网络”。^[5]经合组织的集群定义强调了“价值链连接”的概念，这与波特的集群思想一脉相承。经合组织提出的集群定义与波特不同的是在某种程度上模糊了集群的区域性（“无边界集群”）：集中在某一区域（如工业区）的企业可能在为世界市场进行生产，而遍及全球的产业链可能为某个地区的需求服务。

经合组织研究人员还指出，集群是“简化的国家创新系统”（reduced NIS）。^[6]这是基于一些创新研究学者对于创新系统性特征的认识。根据创新系统论学者的观点，创新是一个复杂的、具有多重循环的非线性过程，创新实质上产生于网络化的合作活动，其中异质性群体之间的学习、知识交流和转移起到核心作用。^[7]因此，创新是集群的本质特征，集群的概念实际上包含了现代创新过程的所有重要维度。由此，经合组织就将集群与基于规模经济和成本优势的产业集聚区别开来。所以说，狭义上的“集群”（Cluster）就是指创新集群（Innovative Cluster）。

经合组织的集群研究为集群和集群政策的发展确定了方向。集群创新，即产学研政金用合作的科技成果商业化对组织治理和公共政策提出了很高的要求。管理和服务的核心是促进集群内企业间和与相关机构结成创新网络。以下的论述表明，德国政府的创新集群政策正是在这种方针指导下进行的。

二 近年来德国政府集群政策回顾

（一）集群政策在德国经济政策中的地位

在德国集群政策属于结构政策和增长政策的范畴（见图8-1）。结构政策包括地区结构政策、部门结构政策（或称产业结构政策）以及企业规模结构政策（即中小企业促进政策）。20世纪90年代以来，科研、技术与创新政策成为政府部门结构政策的重要组成部分。

图8-1 集群政策在德国经济政策中的地位

促进地区经济发展和改善区域经济结构是欧盟及其成员国经济政策的重要组成部分。2011年欧盟地区结构政策的支出占欧盟预算的45.5%，是欧盟最大的开支项目。在德国，一般来说，区域政策的计划和实施由州政府执行，联邦政府根据19