一 引言

改革开放以来，城镇化发展带动人力资本和知识技术积累、产业结构和消费结构升级、城市基础设施完善等，为中国经济高速增长创造了有利的环境，对中国经济奇迹的创造做出了重要贡献，这在政界和学界已经达成广泛共识。有学者通过建立时变参数自向量回归模型，进一步指出城镇化发展对中国经济增长速度和经济发展质量提升存在长期的正向促进效应。

2008年，国际金融危机爆发后，中国外部需求持续疲软，同时，欧美发达国家试图重构国际贸易规则，各新兴经济体亦在深化调整发展方式，加快发展自身的比较优势产业，这使中国经济发展面临的外部环境日趋严峻；加之，长期支撑经济持续高速增长的人口红利日益消失，“刘易斯拐点”正在到来，资源能源环境约束也日趋突出，使得中国经济近年来不断降速，2011～2014年，国内生产总值的年均增长率分别为8.9%、8.5%、7.1%和7.8%^[1]。

基于对国内外宏观经济新形势和中国经济潜在增长率新变化的深入分析，2014年5月，习近平总书记在河南省考察时首次提出中国经济“新常态”的概念；2014年11月，习近平总书记在APEC会议期间首次全面系统阐述了中国经济新常态的主要特点、发展机遇和战略举措等重大问题。新常态是当前中国经济的鲜明特征，是以习近平总书记为核心的党中央对中国经济发展形势做出的重大战略判断。经济新常态意味着经济高增长时代的结束，意味着要素和投资驱动为主要增长动力时代的结束；以创新驱动为核心，通过经济结构的优化升级，不断提升经济质量将成为未来中国经济发展的主旋律。经济结构包括城乡结构、区域结构、产业结构和需求结构等，城镇化发展能够不断增大城市对农村地区的辐射和带动作用，促使城乡同发展、共繁荣；能够促进区域经济协同发展，缩小区域间经济社会发展差距；能够促进产业结构转型升级，逐步形成以服务业为主导的产业结构，进而拉动消费需求增长，扩大内需，优化需求结构。所以，城镇化发展是实现经济结构优化升级的关键所在，也是推动中国经济未来持续健康发展的重要引擎。但是，在新的经济发展背景下，城镇化亦需转型，在破解城镇化现有突出矛盾的基础上，以创新（包括技术创新和制度创新）为核心驱动力，走出新常态下城镇化发展的新道路。

二 城乡差距是新常态下城镇化发展的突出问题

（一）中国城镇化发展面临的主要问题

2014年，中国城镇人口达到74916万人，比1978年增加67671万人，城镇人口比重已经达到54.77%^[2]，可以说改革开放以来中国城镇化总体呈现持续快速发展态势，但城镇化发展存在的问题也是十分突出，归纳起来，主要表现为六个方面：城乡经济社会发展差距不断扩大；城镇化进程中产生了大量流动人口；城市现代化水平普遍不高；土地城镇化快于人口城镇化；城镇规模等级结构不合理；城镇化进程中的资源能源消耗和环境污染问题。

从上述六个问题来分析，有三个问题正逐步得到改善，首先是城镇规模等级结构问题。截至2014年底，全国共有各级城市653个，建制镇数量却高达20401个^[3]，是城市数量的31倍之多。该问题主要缘于1998年以来民政部冻结了新设城市的审批工作，造成许多符合条件的建制镇由于不能按照城市发展的要求配套市政和其他公共服务设施，不能纳入城市规范管理中，基础设施供给滞后，公共服务能力不足。2015年，县改市工作重新启动，吉林扶余和云南弥勒成为政策解冻以来首批“县改市”，未来伴随这一重大制度“创新”，将有更多的县（镇）设为城市，发展质量和发展环境将有显著改观，对企业家的吸引力也将不断增强，并带动地区就业扩张能力增强。其次，关于土地城镇化快于人口城镇化问题。近年来，中央政府逐渐意识到了中国发展面临的资源环境压力和保护耕地农田的重要性，开始严格控制城市的粗放性扩张，规范各级地方政府的征地行为，清理整顿各类城市开发区，各地政府在这一政策引导下，基于节约资源和保护环境的压力和意识到追求规模集聚效应的重要性，开始探索紧凑型的城市空间布局模式，如作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都市提出了产业、人口、土地“三个集中”的发展思路；集中紧凑型城市布局模式也会减轻区域能源资源消耗和促进生态环境保护。最后，是城镇化进程中的资源能源消耗和环境污染问题。党的十