一 大气污染治理与城市空间布局、城市发展定位的关系

改革开放以后，随着全国的工业化发展，大量使用燃煤，带来了大量的有机气溶胶的凝结，大气污染问题越来越严重。而北京的大气污染气溶胶成分又与全国的不同，全国的是燃煤颗粒物占第一位，而北京随着城市化的高速发展，机动车污染占现有认识水平下PM2.5解析成分的第一位，约占31.1%，燃煤占22.4%，工业及其他占18.1%，扬尘和餐饮分别占14.3%和14.1%。因此，《落实首都清洁行动计划（2013～2017）》中的各项措施以及分解的84项重点任务，主要是围绕这几大主要成分展开。

1.大气污染的治理具有长期性

从世界城市环境治理特别是大气污染治理的历程来看，系统的污染治理过程基本都开始于二战后经济腾飞后的阶段，从20世纪60年代开始，经过了40～50年的时间，才基本积累了系统的环境治理政策与经验。尽管北京的城市化率已经超过80%，接近世界城市的城市化水平，但从经济总量、人均GDP、占全国GDP的比重等指标来看，仍仅相当于世界城市20世纪80～90年代的经济发展水平。

2.厘清“四个关系”

大气污染治理与城市定位和城市空间布局的关系，主要表现在以下几个方面。首先，城市的交通结构与机动车减排的关系。在现有的技术下，只要增加燃油机动车，就会不断增加污染物的排放。因此，只要城市的交通布局中，公共交通出行的比例不增加，新能源汽车不增加，机动车排放的问题就不能根本解决。其次，城市的能源基础设施布局与压减燃煤的关系。由于历史原因，城市基础设施都是以燃煤为布局的，造成了现在大量的煤改电、煤改气和农村新能源建设方面的难题，如果不调整城市能源基础设施的布局，压减燃煤的困难将会越来越大。再次，城市的产业结构与工业减排的关系。由于北京有过工业化的发展过程，城市定位曾经是经济中心，在产业结构中还是存在一定比例的低端、污染型工业，尽管制定了产业负面清单和产业疏解目录，逐步腾退污染企业，但这仍是一个长期的过程。最后，城市建设管理现状与治理扬尘的关系。无论是“拆”还是“建”，整个城市还是在不断发展建设过程中，只要建设就必定会存在一定比例的扬尘污染。

因此，大气污染治理从根本上就是要调整城市空间布局，落实城市发展定位，调整城市的产业结构，提高城市的运行能力，提高城市精细化管理水平。

图1 大气污染治理与城市定位和空间布局的关系

3.三条“治本”建议

一是加快编制城市环境总体规划，并进一步推进城市总体规划修订与环境总体规划相衔接。研究以大气污染治理为导向，推动形成有利于大气污染物扩散的城市空间布局。二是划定城市增长边界和生态红线，确定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。特别是要完善城乡接合部区域规划。三是加强城市能源基础设施建设，提高清洁能源利用比例。在广大的农村和城乡接合部地区，能源基础设施尚不完备，从长期来看，要合理布局农村地区的电网、气网，彻底改变北京的能源利用结构。

二 大气污染管理机制中存在的问题及对策建议

（一）管理机制存在的主要问题

1.管理机构分散

落实首都清洁行动计划，管理首都空气质量，除市环保局进行统一监督管理外，发改、城建、交通等部门也有一部分直接管理职能。同时，市环保局和区县环保局作为空气质量管理的核心部门，两级环保局设有各类内设机构与直属事业单位近200个，普遍涉及空气质量管理，内设机构数量相对庞大，每个机构同时管理水气声渣，使得本就庞杂的机构更加分散，管理模式无法向专业化方向发展，管理效率低下。

2.环境监管执法力度不够，监管重心难以下沉，监管主体责任不够明确，缺乏长期性和可持续性

大气污染物来源广泛，涉及社会生产、生活的方方面面，污染治理也必须多部门齐抓共管，强化部门间联动。然而由于体制原因，一是街乡镇层面无专门的环保部门和环保工作人员，其环保职能由不同科室的兼职环保员承担，任务繁杂、精力难以集中，且人员流动性大、队伍不稳定，极大地影响了属地环境监管作用的发挥。二是新《环保法》已于2015年1月1日实施，目前环保公安队伍尚未成立，环保执法在衔接方面缺乏有效手段，将制约新《环保法》在环境执法一线的落实。

（二）措施建议

1.在市级层面成立专门的空气质量管理机构，提高管理的专