2015年7月9～10日，上海合作组织在俄罗斯乌拉尔山麓的乌法市举行了第十五次峰会。这次峰会通过了《上海合作组织至2025年发展战略》，一致同意正式启动印度和巴基斯坦成为正式成员的程序，因而具有特别重要的意义。在新的国际形势下，上合组织应努力落实发展战略规定的各项任务，继续以中亚地区的安全与发展作为工作重点，加快建设该组织框架内的自贸区，把多边经贸合作搞上去。

一 坚持上合组织的既定方针和原则

乌法峰会通过了《上海合作组织至2025年发展战略》（以下简称《发展战略》），签署了《上海合作组织成员国边防合作协定》，发表了《关于应对毒品威胁问题的声明》和《关于第二次世界大战反法西斯胜利70周年的声明》。上合组织六国领导人一致决定启动接纳印度和巴基斯坦为上合组织成员国的程序，并表示随着国际上逐步取消对伊朗的制裁，将考虑伊朗正式加入上合组织的问题。继蒙古国、印度、巴基斯坦、伊朗、阿富汗五个观察员国之后，白俄罗斯在这次峰会上成为新的观察员国。阿塞拜疆、亚美尼亚、柬埔寨和尼泊尔则成为上合组织新的对话伙伴国（现有对话伙伴国为白俄罗斯、土耳其和斯里兰卡）。这样，上合组织成员国、观察员国和对话伙伴国总数已增至18个。俄罗斯学者认为这次峰会证明，西方“企图孤立俄罗斯是枉费心机”。

乌法峰会通过的《发展战略》是一份纲领性文件，它从世界和地区发展趋势、目标和任务、原则和价值观、政治互助、安全合作、经贸合作、文化和人文协作、信息沟通、开放政策与伙伴关系、国际合作等十个方面规定了上海合作组织至2025年的发展目标和任务。文件认为，上合组织必须妥善应对业已出现的各种挑战和威胁，“为建设多中心的国际关系体系而努力工作，争取到2025年使上合组织在全球和地区大厦中的地位得到加强”。《发展战略》指出，上合组织“作为一个高效完整的地区组织”，“不追求建立军事政治联盟，或带有超国家管理机构的经济一体化组织”，因为它认为，“非集团的多边组织能够有效保障国际安全”。上合组织的重点仍然是反对恐怖主义、分裂主义和极端主义，打击非法走私毒品、武器弹药、爆炸物和跨境有组织犯罪”等活动。《发展战略》还指出，“经济合作是保障上海合作组织稳定的重要因素，是该组织取得持续稳定的手段之一^[1]，因此要促进各成员国经济发展，改善人民的生活条件。组织将继续致力于建立上合组织开发银行和发展基金。

虽然与《上海合作组织中期发展战略规划》相比，《发展战略》的新内容不多，但是正如《关于乌法峰会的新闻公报》所称，《发展战略》“确定了上合组织在政治、安全、经济和人文合作领域加深相互协作的基本方向”^[2]。这是乌法峰会最主要的成果之一。

毫无疑问，乌法峰会通过的上合组织发展战略符合上合组织成员国的利益，反映了它们的愿望和诉求。如果峰会文件规定的一系列举措得以落实，上合组织将具有进一步完善和发展的良好前景。

二 安全合作仍是重中之重

乌法峰会通过的《发展战略》指出，该组织的重点仍然是反对恐怖主义、分裂主义和极端主义，打击非法走私毒品等犯罪活动。虽然扩员工作将占据上合组织秘书处和成员国相当一部分精力，但是维护成员国的安全与稳定、反对三股邪恶势力的斗争仍应是上合组织最重要的工作。如果没有稳定与安全，上合组织成员国就难以发展和提高。

近年来，阿富汗、中东地区及非洲一些国家极端恐怖势力的活动愈演愈烈。尤其是“伊斯兰国”组织占据伊拉克和叙利亚的部分领土，在中东、欧洲、阿富汗等地进行暴恐活动，并扬言要在中亚“开辟第二战场”。中亚地区的安全形势更加错综复杂。面对凶险的暴力恐怖势力和极端宗教势力，中亚各国除了采取针对本国安全问题的举措外，还参加了在上合组织框架内打击三股势力和加强地区安全的活动，取得了积极的成效。但是，中亚地区的安全威胁仍然严峻，需要有关国家付出更大的努力。

（一）中亚各国面临国内不同的安全挑战

中亚各国的历史和现实情况不同，因而面临的安全挑战和威胁也有所不同。

哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦面临的主要挑战是政权能否平稳交接的问题。就是说，一旦德高望重的领导人出现健康问题，两国能否继续保持安全与稳定。哈乌两国存在不同的利益集