民生建设是一项涉及全体人民切身利益的“国事”，关系“扶贫攻坚”战略的成败和多元民生需求的满足。因此，它要在保障低收入群体民生需求的同时，将服务的对象扩展到不同层次收入群体，以及老年人、青少年、流动人口等需要特殊照顾的弱势群体。党的十八届三中全会提出要“要改进社会治理方式，激发社会组织活力”^[1]，社会组织是社会治理的重要主体，而基层社会组织是社会组织体系和基层社会治理的重要组成部分，它是指在各区县中直接面向区县、街乡或社区提供和开展服务的社会组织，包括区县社会组织、街乡社会组织、社区社会组织和公益性草根NGO等。这些基层社会组织在民生建设中独具优势，但调研发现，其中也存在不少问题和困境。

一 基层社会组织参与民生建设的问题和困境

1.基层社会组织数量不足，服务内容难以完全满足社会需求

当前开展民生服务的社会组织数量及服务内容均有待进一步增加和丰富完善。截至2014年年底，在市区两级登记注册的社会组织共有约9000家，其中约60.0%属于科技研究、教育和文化体育类社会组织，而与民生需求密切相关的社会服务类社会组织仅占约14.4%，^[2]这一比例基本处于全国平均水平上下。另外，在街道办事处或乡镇备案的社区社会组织虽然数量多，但调研发现，其中很大一部分主要开展文体娱乐活动，从事公益慈善和社区服务的社区社会组织数量较少。

2.基层社会组织能力建设有待提升

能力建设欠缺是制约基层社会组织发展的重要因素，很多服务基层的社会组织专业能力不足、工作方法不对路，难以满足基层社区中老年人、流动人口和青少年等人群的特定需求，服务效果不理想。有的基层社会组织由于专业性较弱和动力不足等原因，对眼前的民生需求“视而不见”，缺乏通过自我组织和社区动员来创新服务活动、开辟服务新领域的能力和意愿。而一些区县社会组织联合会等发挥组织和协调作用的社会组织，对自身的功能和定位缺乏了解，仍处于从事政府事务性工作和吸纳社会组织会员等的初级阶段，难以成为基层社会组织发展的“枢纽”和平台。

3.在参与方式上有短期性和应景化倾向，事业性不强

基层社会组织在成立初期都制定了组织宗旨目标、工作对象和活动范围，具有一定的组织性和规范性，但在实践中，由于资金缺乏和组织独立性弱等原因，不得不变通地开展一些短期性、针对性弱、内容单一的应景式活动，这反过来又损害了社会组织的社会影响力和社区声誉，不利于基层社会组织的可持续发展。从服务机制来看，很多服务活动依靠的是志愿者的公益精神和单向付出，尚未建立起长效工作机制，组织发展的事业性不足。

4.基层“枢纽型”社会组织^[3]尚未发挥平台作用

各区县的社会组织联合会和志愿者联合会等作为政府认定的“枢纽型”社会组织，以及街乡的地区民间组织联合会、居委会和村委会等虽未获认定却实际发挥“枢纽”作用的社会组织，理应分别面向区、街道（乡镇）和社区（村庄）组织、协调其他基层社会组织开展服务活动。但从调研情况来看，当前各个“枢纽型”社会组织或者直接从事服务，或者缺乏发展思路和组织定位，或者承担过多政府工作，在组织、协调其他社会组织参与民生建设上发挥的作用有限。

5.社会组织孵化器等支持性社会组织^[4]仍未充分对接基层

社会组织孵化器是支持、培育社会组织和进行社会组织能力建设的重要载体。当前各街道和乡镇普遍缺乏创建和发展社会组织孵化器等支持性社会组织的思路和经验，因此，即便在政府相关职能部门大力支持和积极引导的政策环境下，基层社会组织孵化器仍多处于筹建状态中，而已经建立起来的社会组织孵化器，也仅局限在以传统的工作思路支持和培育文体队等自益性社会组织，无法满足社区社会组织和公益性草根NGO等的发展需求。而那些规模较大的、有成型运作模式的社会组织孵化器，往往着眼于中大型项目的组织运作，基本没有精力来扶持和培育基层社会组织。

二 促进基层社会组织参与民生建设的认识和思考

1.发展基层社会组织是加强民生建设和发展社会组织的契机与重要基础

党的十八届三中全会明确提出要“紧紧围绕更好保障和改善民生、深化社会体制改革，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制”^[5]。相对于